Bicameralismo asimétrico y el estado de emergencia: debaten Francisco Zúñiga y Marisol Peña

Queda poco menos de un mes para el plebiscito de salida, que definirá si la propuesta constitucional presentada el pasado 4 de julio pasa a ser la nueva Carta Magna de nuestro país.

Los abogados constitucionalistas Francisco Zúñiga y Marisol Peña debaten sobre el sistema político que plantea la propuesta constitucional. En especial por el cambio del sistema legislativo y la eliminación del estado de emergencia, dos de los puntos más debatidos tanto en la Convención Constitucional y tras la entrega del borrador de la nueva Constitución.

Francisco Zúñiga

El Estado Regional, con descentralización política, debe tener una Cámara Alta que sea de representaciones de las regiones”.

Uno de los aspectos más polémicos del ordenamiento político planteado en la propuesta constitucional es el bicameralismo asimétrico, que implica la desaparición del Senado, siendo reemplazado por la Cámara de las Regiones. 

Para el abogado constitucionalista y académico de la Universidad de Chile, Francisco Zúñiga, este no es un tema de preocupación, sino lo contrario. Zúñiga cree que el sistema asimétrico va de la mano con el nuevo ordenamiento que surge en la propuesta: el Estado Regional. 

“A mi juicio el bicameralismo asimétrico es una forma correcta para hacer frente a un Estado descentralizado como el que el texto de nueva constitución establece. El Estado Regional, con descentralización política, debe tener una Cámara Alta que sea de representaciones de las regiones. Y desde esa perspectiva, la fórmula que hemos llegado es la correcta”. 

Una de las indicaciones que hace el académico tiene que ver con la nueva relación que se da entre la Cámara de Diputadas y Diputados y la Cámara de las Regiones, no solo en la nueva redistribución de sus roles, sino que en la representación social que cada una aporta. 

“Este bicameralismo no debe ser entendido como uno que define una cámara importante, la Cámara Alta, y una menos importante, siendo la Cámara Baja. El bicameralismo asimétrico significa que una cámara tiene un rol institucional en cuanto cámara de representación territorial y la otra es una cámara popular de representación política del pueblo. Entonces el problema no es el bicameralismo asimétrico, que está en perfecta sintonía con la nueva forma de Estado”, afirma. 

Siempre he sostenido que la potestad reglamentaria autónoma del presidente deja abierta la puerta a un gobierno por decreto”.

Sobre si este nuevo sistema plantea un aumento en las atribuciones presidenciales y en acentuar el sistema presidencialista, Zúñiga cree que es algo que debe ser corregido en la propuesta. “El problema del presidencialismo exacerbado es por otras cuestiones que a mi juicio deben ser corregidas: la reelección inmediata, la potestad reglamentaria autónoma, que si inconciliable de la causa de dominio legal mínimo, y noto en falta para pensar un sistema presidencial con gobernabilidad y eficiencia en sus administraciones un umbral mínimo de representación, que ponga fin a la fragmentación de partidos políticos en la Cámara Baja”. 

“Siempre he sostenido que la potestad reglamentaria autónoma del presidente deja abierta la puerta a un gobierno por decreto, porque el hiperpresidencialismo que se presenta en el texto, cuando es minoritario, para no ser la presidencia una prisionera del poder legislativo, la tentación del gobierno por decreto es cierta”, afirma. 

Además, el académico es crítico del exceso de partidos políticos en el país, ya que genera sobrerrepresentación de grupos que no coinciden con la realidad del país. “Entiendo que la democracia de hoy es una de partidos y que el desafío es fortalecerlos como organización dotada de programa de gobierno y como una que selecciona a la clase política, que sean responsables y con vocación de poder y por lo tanto están abiertos para suscribir acuerdos que favorezcan la gobernabilidad”.

Otro de los puntos que han sido contenciosos sobre la nueva propuesta es la idea de que esta propuesta allana el camino a una eventual dictadura populista. Zúñiga cree que no es el caso, porque la propuesta misma consta de resguardos propios para evitar que se dé una situación de ese tipo. 

“El hiperpresidencialismo que consagra el texto de nueva constitución sigue teniendo los resguardos típicos del presidencialismo. Sigue siendo un sistema de separación de poderes, tenemos un poder legislativo constituido por dos cámaras y un sistema de controles del poder político eficientes. No se ha destacado lo suficiente, pero uno de los organismos que ha ganado en eficiencia y fortaleza es la Contraloría General de la República, llamada a ejercer controles de legalidad y auditorías sobre la marcha de los bienes. Por lo mismo, no hablaría de futuro, sino de riesgos o derivas a gobiernos populistas, y no creo que los haya. En todo caso, creo que el sistema político debe ser mejorado”, afirma. 

Estado de emergencia

Uno de los cambios más significativos que introduce la propuesta respecto de las medidas que puede tomar el poder ejecutivo para gobernar es la eliminación del estado de emergencia, una herramienta que ha sido utilizada por todos los gobiernos, desde el retorno a la democracia, y que mas recientemente ha sido aplicada para lidiar con la situación en la Macrozona Sur. 

Para el abogado constitucionalista, esta medida no implica una pérdida de poderes del Ejecutivo, porque se puede buscar utilizar otras medidas para llegar al efecto del estado de emergencia. “El texto de nueva constitución prevé solo tres estados de excepción: asamblea, sitio y catástrofe. Omite el estado de emergencia. Los estados de excepción se decretan sobre la base de ciertos conceptos que ameritan su declaratoria. Y en el caso del de catástrofe es la calamidad pública, y cuando estamos frente a ese escenario la hace el poder ejecutivo en esta propuesta. Y por lo tanto la hipótesis que establece el estado de emergencia, que es la alteración del orden público, puede ser estimada por la autoridad como una calamidad y puede ser utilizado el estado de catástrofe para hacer frente a situaciones en las que hoy se utiliza el estado de emergencia. Noto la falencia en otro campo: no está previsto un estado de excepción a la custodia efectiva de servicios públicos”, afirma.

Marisol Peña

El Presidente de la república se queda sin herramientas para abordar esta situación intermedia, seria, pero que no reviste de las características de una guerra interna”.

En cambio, para la ex presidenta del Tribunal Constitucional y abogada integrante del Centro de Justicia Constitucional UDD, Marisol Peña, el nuevo ordenamiento político sí presenta posibles problemas para el futuro de nuestro país.

Uno de los principales problemas para Peña es la eliminación del estado de emergencia, que considera una herramienta vital para lidiar con situaciones de alteración del orden público en nuestro país. “Tradicionalmente en el constitucionalismo chileno, existieron dos grandes estados de excepción constitucional. Uno para enfrentar las situaciones externas y otro para enfrentar las situaciones internas. El primero era el estado de asamblea, el segundo era el estado de sitio. La Constitución vigente agrega, producto de que esto se había ido desarrollando de manera legal, el estado de catástrofe, en caso de calamidad pública; y también el estado de emergencia. Y la razón de esto es muy simple: el estado de emergencia tiene como objeto dotar de potestad a la autoridad administrativa para enfrentar situaciones de alteración del orden público o de alteración de la seguridad pública interna que no revistan las características de una guerra interna. Esa es la gran diferencia. Porque hay personas que pueden pensar que, si tuvimos tradicionalmente el estado de sitio, por qué además debiéramos tener un estado de emergencia. Y la razón es que el estado de sitio es una situación muy extrema que supone enfrentamientos entre sectores determinados de la comunidad nacional o de algunos de ellos con el Estado”. 

Para Peña, la eliminación del estado de emergencia dejaría al presidente sin una herramienta importante para mantener el orden al interior del país en circunstancias que no constituyan una guerra o una catástrofe, así como problemas para lidiar con amenazas internas. 

“En cambio, hay situaciones de alteración del orden público, que, siendo delicadas, no alcanzan a reconocerse como situaciones de guerra interna. En consecuencia, hasta ahora el estado de emergencia ha sido una herramienta útil para los distintos gobiernos, sobre todo bajo la vigencia de la actual constitución. El problema que personalmente le veo a la propuesta de la nueva constitución al eliminar el estado de emergencia es que el Presidente de la república se queda sin herramientas para abordar esta situación intermedia, seria, pero que no reviste de las características de una guerra interna. Y definitivamente lo que no va a poder ocurrir, a diferencia de lo que postuló una convencional en su momento es que esas situaciones sean absorbidas por el estado de catástrofe, porque este apunta a abordar y enfrentar situaciones de calamidad pública que tienen que ver con desastres naturales, pero no con alteraciones del orden público”, afirma. 

Sobre las atribuciones del presidente en esta nueva propuesta, la abogada cree que no se configura el escenario en que se dé una profundización del presidencialismo. Por el contrario, cree que hay un problema con el proceso de elección, donde se elegiría al mismo tiempo al mandatario como a los diputados. “Yo creo que no hay un presidencialismo exacerbado. Sería bastante contradictorio porque la Convención Constitucional partió con un diagnóstico bastante generalizado, en que la mayoría de los convencionales pensaban que el presidencialismo estaba ya bastante vigorizado. Habría sido una contradicción que se le hubiese pretendido vigorizar más. Por un lado, el presidencialismo no ha sido más vigorizado que antes, sino que no ha sido atenuado, y eso se demuestra en el hecho de que el presidente va a ser elegido por cuatro años con posibilidad de reelección una vez al mismo tiempo que el Congreso de Diputadas y Diputadas, que va a estar integrado por 155 miembros y a los cuales hay que sumar los escaños reservados que la legislación electoral va a tener que designar para los representantes de los pueblos originarios. Creo que no es aventurado pensar que, al elegirse conjuntamente, se verá reflejada la mayoría política que sustentó al presidente en los diputados. Por lo tanto, la función básica de fiscalizar los actos del gobierno difícilmente se va a poder llevar a cabo si el Congreso para a ser una especie de reflejo de las fuerzas políticas que representan al presidente y sustentan su programa de gobierno”. 

Además, Peña considera que, en materias de legislación, la propuesta plantea varios defectos respecto del ordenamiento actual. “Creo que esta preponderancia del Congreso de Diputadas y Diputados en materia de legislación y la consiguiente desaparición del senado siendo reemplazado por una Cámara de las Regiones, introduce severos cuestionamientos desde el punto de vista de los contrapesos en el proceso legislativo. Esto porque la Cámara de las Regiones solo podrá intervenir respecto de las leyes de acuerdo regional. Todas las leyes se iniciaran por los diputados, pero solo algunas pasarán a un segundo proceso de deliberación. Y las que van a pasar van a ser las leyes de acuerdo regional. Ahora, entre esas leyes, podemos decir que no hay ninguna que se refiera al régimen económico del país. Por lo tanto, se podría, con la simple mayoría de los miembros presentes del Congreso de Diputadas y Diputados, modificar la estructura básica del régimen económico de nuestro país, el sistema de libre competencia, el fomento a la inversión extranjera, los incentivos que provee la ley de fomento forestal, por citar algunos ejemplos. Esto se haría con una simple mayoría de los presentes sin un doble control”, advierte.

“Por último, el presidencialismo que no es que esté más vigorizado porque se le introdujo al presidente el límite de que ahora no va a tener materias que son de su iniciativa exclusiva, sino que esas materias que tradicionalmente son las de gasto público, que actualmente son exclusivas del mensaje de presidente; se van a llamar ahora leyes de concurrencia presidencial necesaria. Por lo tanto, ahora podrán ser iniciadas por el Presidente y también por los parlamentarios. Y en ese punto el presidente pierde una dosis importante de la decisión final de la política financiera del Estado. En resumen, lo que uno puede ver es que el Presidente de la República gana políticamente, porque puede ganar el Congreso de Diputados y Diputadas al momento de ser elegido, pero pierde atribuciones importantes como la iniciativa exclusiva en gasto público que debe compartir ahora”, concluye. 

Dictadura populista

No sé si eso significa parecerse a Venezuela, porque uno podría decir que nos estamos pareciendo a Argentina o Bolivia”.

Sobre la posibilidad que la propuesta abra las puertas a un gobierno como el de Venezuela, Peña cree que es importante diferenciar entre los caminos que han seguido otros países y el que plantea la propuesta, sin embargo, advierte que existen medidas que pueden llevar a algo similar. “Hace pocos días me tocó estar con la Academia de Ciencias Políticas y Sociales de Venezuela. Y ese país tiene una historia de deconstrucción del ordenamiento jurídico desde la Constitución que ha permitido la instalación de un gobierno claramente populista, que ya lleva dos presidentes que lo representan ¿Y qué es lo que ha ayudado en eso? El hecho que el presidente haya ido reproduciendo la mayoría política que lo sustenta en el Congreso, en la Corte Suprema, en las Fuerzas Armadas. Entonces, digamos que esto puede ser un paso que facilitaría la instalación de un gobierno de corte populista donde el Presidente de la República no tenga contrapesos reales a sus atribuciones por medio de la Cámara Baja que se espera que sea el espejo ante la ciudadanía para ejercerle la rendición de cuentas al presidente”.

“La verdad es que quienes han calificado a Chile como Chilezuela y otros apelativos que se han conocido en el último tiempo revelan un afán más bien del tipo propagandístico. Lo que sí puedo decir es que, como miembro de la Academia de Ciencias Sociales, Políticas y Morales del Instituto de Chile, esta es una preocupación común de los países latinoamericanos. Cómo se impulsan modelos constitucionales que contienen las herramientas que facilitan la emergencia de gobiernos populistas que no son enfrentados a la mayoría en el Congreso. No sé si eso significa parecerse a Venezuela, porque uno podría decir que nos estamos pareciendo a Argentina o Bolivia. En consecuencia, yo diría que esta es una tendencia latinoamericana que, desgraciadamente en mi concepto, las prescripciones constitucionales que se contienen en la propuesta podrían acercarnos a estos modelos de forma indeseada”, concluye.