¿Presidencialismo exagerado en Chile?
Dejando de lado las discusiones del mecanismo que se utilizará para impulsar el “proceso constituyente”, creo interesante analizar uno de los aspectos centrales que debiese abarcar una discusión sobre cambio constitucional: los balances de poder entre el Ejecutivo y el Congreso, en lo que al trámite legislativo se refiere. La literatura de la ciencia política destaca a nuestra región como aquella en donde el Presidente concentra la mayor cantidad de atribuciones para legislar. En particular, es precisamente Chile uno de los países más “hiper presidencialistas” dentro de América Latina.
Enzo Napoli es Licenciado Ciencias Políticas Universidad Diego Portales y Master en Políticas Públicas de Brown University. Director Ejecutivo de Plural Chile y profesor asociado de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad Diego Portales.
Los anuncios de la Presidenta Bachelet para hacer frente a la crisis de confianza en el sistema político, pueden ser divididos en dos áreas. La primera, compuesta por las adecuadas y necesarias medidas para regular la relación entre el dinero y la política. Resulta difícil encontrar a alguien que esté en desacuerdo con lo que la Comisión Asesora recomendó. La segunda parte del anuncio es la que más controversia ha generado, y en cierto sentido ha empañado lo positivo de este tan esperado paquete de medidas.
Dejando de lado las discusiones políticas y del mecanismo que se utilizará para impulsar este “proceso constituyente”, creo interesante analizar uno de los aspectos centrales que debiese abarcar una discusión sobre cambio constitucional. Me refiero a los balances de poder entre el Ejecutivo y el Congreso, en lo que al trámite legislativo se refiere.
La literatura de la ciencia política destaca a nuestra región como aquella en donde el Presidente concentra la mayor cantidad de atribuciones para legislar, dejando al Congreso como un simple “buzón” para despachar proyectos. En particular, es precisamente Chile uno de los países más “hiper presidencialistas” dentro de América Latina.
Desde un punto de vista formal, podría argumentarse que dado el nivel de poderes y atribuciones, la balanza cargaría para el lado del Presidente. Si utilizamos el número de proyectos como indicador para calibrar esta balanza, consideremos por ejemplo el movimiento de proyectos en el Congreso entre 2011 y 2013. En este período se presentaron 1.600 proyectos de ley, de los cuales el 85% fue redactado por los propios parlamentarios, y donde sólo el 7% logró convertirse en ley. La “mala noticia”, es que 3 de cada 4 de esas leyes, fueron iniciativas del Ejecutivo. Y peor aún, apenas el 11% de las mociones parlamentarias logran avanzar en su trámite, en contraposición del 67% de los mensajes del Presidente.
A priori, la fotografía no es muy alentadora. Nos encontraríamos frente a un desbalance, que relega a nuestro Congreso a un rol de buzón tal como la literatura lo plantea. En pocas palabras, si lo que se desea es estudiar la relación entre el Ejecutivo y Legislativo, es suficiente con saber cuántas atribuciones tiene el Presidente para saber qué tipo de lógica se puede dar.
¿Tiene Chile un régimen hiper-presidencialista en donde el Congreso es meramente una cámara que aprueba proyectos enviados por el Presidente?
Me atrevo a afirmar que no. A pesar de sus poderosas atribuciones, la dinámica de cooperación ha primado entre el Presidente y el Congreso desde el retorno a la democracia. Y es que a pesar de que es el Ejecutivo quien determina lo que el Congreso debe discutir, a través de las urgencias, el Presidente cuenta con pocas herramientas para por su propia cuenta, determinar cuál será el resultado y la estructura final de una ley o política pública. A pesar de que es el Ejecutivo quien tiene atribuciones exclusivas sobre materias como gasto fiscal, o la división político-administrativa del Estado, difícilmente puede avanzar sus proyectos de ley sin el apoyo del Congreso en ambas cámaras.
Ya sea en un escenario de transición como la década de los 90s, o el actual escenario en donde la “aplanadora” emergió como la estrategia legislativa de algunos honorables, el establecimiento de acuerdos cooperativos para mejorar la legislación ha sido la tónica de los últimos veinticinco años en Chile.
Sin duda alguna, el sistema electoral binominal – que ha imposibilitado que alguna de las dos coaliciones tenga más del 50% del contingente legislativo – y los altos quórum han jugado un rol determinante en este juego cooperativo. Para algunos, estos factores son los que bloquean cualquier tipo de cambio, y de ahí la necesidad de impulsar a través de una Asamblea un nuevo pacto constitucional.
Personalmente creo todo lo contrario. Es el marco institucional el que le ha dado un sentido práctico de balance, a lo que en el diseño resulta un aparente desbalance a favor del Presidente. Esta figura moderada del Ejecutivo, evitando la aplanadora es lo que hoy destaca a Chile como un país con políticas públicas consensuadas y por sobretodo estables en el tiempo.
Si el objetivo es diseñar una nueva carta de navegación, la propuesta Constitucional no debe dejar de considerar esta situación. Más allá de los aspectos formales, la balanza entre Presidente y Congreso se equilibra en lo práctico a través de la cooperación entre ambos poderes. Cada vez que se ha intentado evitar este camino, los resultados han sido negativos no solo para la política, sino que para la sociedad. La experiencia de la reforma tributaria en 2014, demostró que cuando los bloques políticos tienen voluntad de dialogar (lejos de la cocina por supuesto), el resultado es positivo para la sociedad en su conjunto.
