¿Será efectiva la democratización de los gobernadores regionales en Chile?

Simón Escoffier
Kenneth Stiller

La urgencia de descentralizar la administración política del país es compartida en la comunidad académica y en la sociedad civil. Si bien los datos generales de desarrollo regional progresan con relativa prosperidad, la evidencia indica que Chile es uno de los países más centralizados de América Latina. La democratización de gobernadores regionales planeada para iniciarse en 2020 entusiasma ya que parece avanzar hacia una distribución equitativa del poder. De hecho, políticos y politólogos esperan que esta reforma electoral contribuya tanto a legitimar las instituciones políticas como a aumentar su eficacia.

Ahora bien, el potencial descentralizador y legitimador de abrir los puestos de gobernadores regionales a elecciones es, en realidad, magro. Especialmente, si impotentes presupuestos regionales no les permitirán actuaciones autónomas y crear políticas sustanciales.

En primer lugar, el rol primario de la Región Metropolitana es incuestionable. Chile dispone de una baja tasa de gastos públicos para regiones. En muchos casos es inevitable mudarse a Santiago, ya sea para estudiar, o para recibir tratamiento médico. La realidad es que las funciones básicas ofrecidas por el estado son insuficientes en la mayoría de las regiones del país. Tanto la democratización de gobernadores como la designación de delegados presidenciales para cada región poco podrá influir en esta realidad sin medidas complementarias cruciales.

Aunque los gobiernos regionales reciban una parte del Impuesto Global Complementario, por ejemplo, el gobierno de la región metropolitana tendría un desproporcionado peso económico y político: casi un 60% de los habitantes en la región metropolitana pagan este impuesto, mientras que esta cifra es un 41% en el resto del país, por no hablar del monto absoluto. Por eso, desarrollar verdaderamente la descentralización fiscal complementándola con medidas de convergencia horizontal y empoderando a los municipios, resulta indispensable.

Segundo, Chile tiene una cultura autoritaria que debilita la descentralización. La evidencia académica indica que desde la dictadura militar el diseño y la implementación de políticas públicas y de sistemas de decisión colectiva a nivel local son jerárquicos y excluyentes. Una mezcla particularmente negativa de clasismo, temor a la desaceleración económica, estigmatización de las regiones y premura en las implementaciones (usualmente por motivos electorales), ha promovido una cultura altamente impositiva a la hora de diseñar políticas y asignar recursos (véase a, b, c, d y e).

La fallida Consulta Indígena que se realizó durante la segunda mitad de 2014 para el diseño del Ministerio de Asuntos Indígenas, el Consejo para los Pueblos Indígenas y el Ministerio de Cultura y Patrimonio, es un ejemplo claro de esta cultura política no inclusiva. Nuestras observaciones y entrevistas en comunidades mapuche, entre noviembre y diciembre de 2014, indican que las etapas, los tiempos e incluso los contenidos de las decisiones en dicho proceso de consulta estaban predefinidos por el gobierno central. Un proceso de consulta efectivamente democrático y en línea con el Convenio 169 de la OIT, no calza con esa suerte de intento de validación de las propuestas del estado. Por eso, comunidades que inicialmente estaban predispuestas a colaborar con las autoridades ministeriales y de la Corporación Regional de Desarrollo Indígena (CONADI) decidieron rechazar el proceso que el gobierno quería imponer.

Reportes muestran que problemas similares suceden repetidamente en los procedimientos de consulta previa para proyectos medioambientaes y en la mayoría de las iniciativas de gobernanza local (véase además a, b y c). El plan de medidas de desarrollo prediseñadas del actual gobierno, el Plan Araucanía 2.0, es otra muestra más de esta cultura institucional autoritaria y centralista.

Finalmente, la descentralización no es sólo una reforma institucional de un momento específico, sino que es el inicio de un proceso permanente de negociaciones y re-negociaciones políticas. La creación de la Ley de Financiamiento de Las Regiones y el propuesto Fondo de Convergencia, demuestran inequívocamente el carácter permanente de la descentralización propuesta por el gobierno. No obstante, para este tipo de instrumentos no existen diseños institucionales correctos o incorrectos, ni tampoco criterios objetivos a largo plazo.

La experiencia internacional indica que no hay procesos decentralizadores que perduren infinitamente (véase a, b, c, d, e). Eventualmente, las re-negociaciones de estos instrumentos formarán parte de un proceso ‘político’, más que de un proceso ‘tecnocrático’. Tal es el caso de Alemania, que actualmente abolirá la redistribución entre los estados para introducir transferencias de convergencia desembolsadas por el gobierno federal.

Los resultados del empoderamiento de los habitantes de las regiones tanto como la institucionalización de conflictos políticos, por un lado, y el carácter de la descentralización más bien como un proceso permanente que como reforma, serán más difíciles que la implementación institucional de la reforma misma.

Por eso, éxito de la reforma dependerá en gran medida del impacto que logre tener para transformar la cultura política del país. La descentralización requiere de una mentalidad altamente determinada que evite polémicas y estrategias electorales de corto plazo para enfocarse en objetivos propiamente sociales y económicos de largo alcance. De parte del gobierno central, esto implica estar dispuesto a negociar y renegociar sinceramente. Una cultura política exitosa exige que el gobierno nacional busque activamente ceder recursos y control a las regiones para que ellas puedan crear políticas autónomamente.