La política reactiva del Estado chileno: ¿Se puede planificar en Chile?

por Jaime Orrego (Comisión Ciudades de Revolución Democrática)

Cuando hablamos de movilidad urbana parece un lugar común escuchar que falta planificación. Frases como ésta, se repiten una y otra vez: que el Transantiago estuvo mal pensado, que las autopistas se llenan sin haberlo previsto, que el aeropuerto está colapsado y que las líneas de metro no previeron la demanda de hoy.

Más que comentar en detalle el mérito de cada aseveración, es fácil notar que el patrón de falla siempre es el mismo: que los proyectos llegan tarde y que duran poco (si es que duran algo) antes de saturarse. ¿Será cierto que esto se debe a la falta de planificación?

Para ilustrar de mejor manera, indaguemos en la forma que se asignan los dineros para las materializaciones de las obras. Todo proyecto de infraestructura en contexto urbano se debe evaluar para obtener la categoría de proyecto financiable. Esta evaluación consiste en un análisis costo-beneficio social, y tiene que ceñirse a una metodología elaborada por el Ministerio de Desarrollo Social (ex MIDEPLAN).

En infraestructura de movilidad es usual que se utilicen los ahorros en el tiempo que generan los proyectos como el beneficio social. La idea entonces es estimar cada minuto de ahorro que todos obtenemos gracias a la materialización de una nueva calle o una pista de buses. A este beneficio, o tiempo ahorrado, se le asigna un valor monetario -pesos por segundos/minutos/horas-, y este se compara con el costo de ejecutar la obra. Esta relación entre costo y beneficio asociada con los tiempos de ejecución genera una tasa de rentabilidad social, que determina si finalmente el proyecto es viable o no a ojos del Estado. Si no lo es, entonces no puede aspirar a financiamiento estatal.

Obviando el hecho de que muchas de estas metodologías son anticuadas, complicadas y altamente manipulables, este enfoque establece el paradigma de que toda infraestructura de movilidad tiene que justificar su uso en el momento de su entrega. Por lo tanto, no es raro ver que estas obras públicas colapsen, porque entonces recién ahí se justifica su renovación o ampliación para el Estado. En el fondo, el Estado no tiene herramientas que le permitan gestionar construcción obras de infraestructura para orientar un comportamiento hacia el futuro. Cualquier proyecto que intente inducir conductas no se puede hacer hoy.

Existen muchos casos para ilustrar el efecto de este enfoque. Por ejemplo, corredores de transporte público estudiados en la ciudad que no justificaban su inversión. Esto, porque las zonas a las que accedían no concentraban suficiente demanda para demostrar que el valor del tiempo ahorrado superaba la inversión. Eso sin considerar, que se desprecian los posibles efectos que la llegada de transporte público podría tener en la recuperación de barrio. Así, la regeneración urbana puede causar un aumento en la población, que a su vez, hace atractivo el negocio inmobiliario logrando de esa manera la rentabilidad del proyecto de transporte público propuesto.

Del mismo modo, un semáforo sólo será justificable cuando los flujos peatonales o vehiculares alcancen umbrales para que su inversión sea rentable. Por lo tanto, no existiría modo alguno en que el semáforo se podría instalar para incidir en rutas peatonales que hicieran crecer un flujo peatonal hoy inexistente, generando condiciones para que la necesidad del semáforo sea demostrable.

En esta misma línea, cualquier proyecto de movilidad considerado en el plan maestro 2025 de Santiago, presentado durante el año pasado, que no justifique su ejecución con los parámetros proyectados para el año de apertura, no será construido. Esto es lo que se entiende como una política reactiva desde el Estado de Chile hacia la infraestructura pública, incapaz de producir patrones de comportamiento en un sistema tan complejo como es la ciudad. Pese a esto, no es correcto atribuirle todo el problema de la planificación urbana a la política reactiva. Existen, sin duda, muchas otras causas de los problemas urbanos asociados a la movilidad o a la falta de ella. Pero es razonable pensar que nuestro sistema de inversiones debiese tratar de inducir comportamientos u ordenar el crecimiento en la dirección del bien común. Después de todo, el problema de la movilidad o accesibilidad es un problema de planificación urbana y territorial.

Ahora bien, ¿por qué necesitamos planificación? La respuesta es muy sencilla. La ciudad, en términos globales, es un sistema gigantesco que lo componen diferentes entidades. Éstas, a su vez, generan infinitas decisiones diferentes que en conjunto nos afectan a todos. El Estado, como velador del bien común, debiese insertar en la provisión de infraestructura pública una serie de principios que nosotros como sociedad estimamos aspiran al bien común. Éste podríamos entenderlo en modo simplificado como la inclusión y la equidad.

Si dejamos que todos los individuos de este sistema traten de velar solamente por su propio bienestar, difícilmente podremos obtener un sistema colectivo adecuado. Por eso tenemos al Estado. Para hacer una ciudad inclusiva y equitativa, con estándares urbanos mínimos. Hacerlo implica garantizar transporte cómodo en la ciudad en tiempos mínimos, el acceso a los derechos básicos, el respeto a la diferencia. En definitiva, el derecho a la ciudad. Bajo ese diseño, tenemos que hacer ciudad porque corresponde hacerlo, porque creemos que incidirá en el modo correcto para lograr el máximo bienestar social, y no solamente porque una añosa metodología determina que es socialmente rentable.

A modo de ejemplo, la ciudad de Curitiba, hace decenas de años determinó un plan de crecimiento planificado, con ejes radiales desde el centro hacia afuera de la ciudad, garantizando de ese modo la movilidad a través de corredores segregados de buses y al mismo modo permitió densificaciones altas alrededor de estos resguardando ella accesibilidad a la ciudad. Con estos principios básicos, son un ejemplo mundial. Esto sin duda jamás habría sido posible en Chile bajo el sistema actual de inversiones que se basa en una política reactiva.

La razón de tener este sistema responde a la necesidad de hacer un buen uso del gasto público, un gasto eficiente a través del uso de las herramientas científicas disponibles en el momento. Después de todo se supone que es más difícil determinar cuáles serán los efectos de proyectos a largo plazo que a mediano. El sistema sustenta su actuar en que poco y nada puede hacer para planificar; que las entidades deciden lo que es mejor para ellas en sistemas colectivos; y que el Estado responde a esas decisiones tarde, pero eligiendo bien donde poner la plata.

Sin embargo, este sistema nunca ha tenido un análisis ex post que verifique si la proyección realizada (que corresponde al tiempo que se demora en construir) equivalga a la real. Por una parte los costos de evaluación son gigantescos y los tiempos de análisis muy largos. Recalcando que, muchas veces, determinan que los proyectos son inviables.

Por otra parte, los modelos computacionales considerados por las metodologías se han vuelto obsoletos, pero siguen siendo ley, sin ni siquiera tener una revisión de desempeño. Esta misma consideración deja de lado otros criterios de igual o más valor para el hacer ciudad, como el valor que debiese tener el peatón en el espacio público. Más encima no existe un trabajo periódico de actualización de metodologías ni áreas de investigación y desarrollo que permitan orientar cambios, evaluar mejoras y generar conocimiento. Las garantías que supone este sistema nunca se han determinado ni demostrado, y es evidente que generan dudas. Porque el resultado de nuestras ciudades dista bastante de la equidad y la inclusión.

Por eso es necesario iniciar una discusión sobre el mejor modo de evaluar y ejecutar la infraestructura de movilidad dentro de la ciudad. Esta discusión debiera llevarnos a un cambio en el paradigma de la movilidad y la planificación. Partiendo por entender que como sociedad podemos incidir en nuestro desarrollo. Pasar de una política reactiva a una proactiva. Entender que sí se puede y se debe planificar. Que la razón de las ciudades pasa por entender el proyecto colectivo sobre el individual y por lo tanto exige una responsabilidad social a la planificación urbana. En ese sentido los cambios de enfoque no son sencillos y tampoco garantizan a priori un mejor resultado, pero sin duda que ponen a la política reactiva en disputa es un buen lugar para comenzar.