La pelea que se viene en torno a la desmunicipalización

“Será una reforma que va a terminar con el lucro y pondrá reglas claras para que nadie se beneficie de nuestros niños y niñas. Vamos a generar un Servicio Nacional de Educación que garantice una buena administración y que permita asegurar que nadie se quede sin lo que necesita”.

Llevaba solo dos días de asumida y fue su primer anuncio en la cartera que, probablemente, más dará que hablar en los próximos 4 años. La presidenta Michelle Bachelet declaró el fin definitivo de la educación municipal, instalada en medio de la dictadura con el objetivo de frenar las políticas educativas que emprendió la Unidad Popular. La política reforzó una idea clave del modelo chileno neoliberal: la subvención por alumno, característica del Estado subsidiario.

El escenario actual del proceso es catastrófico: Uno de los pocos consensos que hay en el país en materia educacional es que la educación municipal ha fracasado. En la práctica, colegios han tenido que competir con particulares subvencionados y el sistema ha favorecido a las comunas de mayores recursos, dejando a las más pobres con la pesada mochila de la falta de financiamiento, disminución de matrículas y baja de resultados. Y no es todo: cada año aumenta la cantidad de colegios municipales que cierran porque sus sostenedores -los municipios- reclaman que es inviable mantenerlos como están. Solo en la Región Metropolitana, se cerraron cerca de 20 establecimientos a fines del año 2013.

Por eso el anuncio de Bachelet generó inmediata reacción. Sin embargo -y tal como en gran parte del programa de la presidenta- la forma en se implementará esta medida se mantiene en el secretismo absoluto (o aun nadie lo sabe con certeza). Nada se sabe de cuánto costará ni si cambiará la forma de financiar la educación pública. El programa solo establece que se creará una nueva institucionalidad que se hará cargo de la oferta pública de educación:

“La administración de los establecimientos municipales será reemplazada por una nueva institucionalidad pública, cuya estructura contempla la creación de un Servicio Nacional de Educación descentralizado y Servicios Locales de Educación Pública, que mantenga la cercanía con la comunidad educativa (…) Los establecimientos pasarán a depender de los Servicios Locales de Educación Pública. Estos se definirán geográficamente según distritos escolares”.

Lo que ha trascendido es que desde el ministerio de Nicolás Eyzaguirre se estipula un plazo de 6 años para tener la educación 100% desmunicipalizada. 2 años para el trámite legislativo y 4 para su implementación progresiva. Aunque ayer en entrevista con el programa El Informante de TVN, el ministro confirmó que las prioridades legislativas para la educación escolar son el fin al lucro con recursos públicos, el fin al copago y el término de la selección de estudiantes. Esas medidas son las que serán enviadas al Congreso antes del 21 de mayo.

Una de las condiciones que se puso el ministro antes de enviar el proyecto de desmunicipalización fue dialogar con todos los actores involucrados. Y gran parte de ellos tienen sus propios proyectos de desmunicipalización. Actualmente, tanto la Asociación Chilena de Municipalidades (ACHM) como el Colegio de Profesores y la Asamblea de Estudiantes Secundarios (Aces) tienen propuestas propias de desmunicipalización, a las que se suma el proyecto de ley enviado por el gobierno de Sebastián Piñera. Todas deberían ser tomadas en cuentas por el gobierno, en un debate en que se vaticina una dura pelea, tanto en el Parlamento como en la calle.

Proyectos actuales

Hace una semana, el ministro Nicolás Eyzaguirre se reunió con los alcaldes agrupados en la Asociación de Municipalidades, que reúne a las ediles de la Nueva Mayoría. En la ocasión, más que una exposición de la nueva autoridad educacional, fueron los alcaldes quienes le presentaron al ministro las bases fundamentales para lo que debería ser un proyecto de desmunicipalización. Esto basado en un borrador que ya fue dado a conocer a mediados del año pasado, el que será complementado y presentado formalmente al ministro después del 5 de abril.

Desde la Asociación Chilena de Municipalidades confirman que el documento que presentarán a Eyzaguirre no variará mucho del que ya tienen. El presidente del organismo y alcalde de Maipú Christian Vittori (DC) señala que hay 3 ejes en su proyecto de desmunicipalización. El primero es reformular el modelo de financiamiento, que actualmente se reduce a la subvención escolar por asistencia. El segundo consiste en resolver la inequidad territorial producto de la municipalización, pues cuando se implementó se asumió que todos los municipios tenían la misma capacidad y los mismos recursos para hacerse cargo de la gestión de los colegios. Y el último tiene que ver con el cáracter normativo, especialmente en las diferencias que hay entre los particulares subvencionados -que también reciben financiamiento- y los municipales. “Los colegios particulares subvencionados seleccionan, nosotros no seleccionamos. Los colegios particulares subvencionados te pueden eliminar por aprendizaje, nosotros no lo hacemos. Te puedes eliminar por conducta, nosotros no lo hacemos. Entonces es un sistema que es absolutamente desigual y que genera diferencias brutales dentro y eso se expresa dentro de los propios resultados en el sistema nacional de medición de la calidad de la educación”, cuenta Vittori.

Por su parte, el alcalde de Lo Prado y presidente de la Comisión de Educación de la Asociación, Gonzalo Navarrete (PPD), apuesta a un cambio sustancial en el sistema de financiamiento de la educación pública: “La desmunicipalización no es solo problema de plata. Tiene que ver con sistema de financiamiento nuevo, tiene que ver con estructura descentralizada y eliminar el concepto de sostenedor por uno de gestión educacional y con un nuevo concepto de calidad, más integral que solo resultados PSU y Simce”.

Navarrete asegura que un cambio de administrador no tendrá efectos si no se cambia también la forma de financiar los establecimientos. Y ahí apuesta a aportes basales directos a las instituciones, asociados a un programa de calidad.

La propuesta de los alcaldes incluye también el traspaso de la administración a una nueva estructura pública a cargo del Estado, como podrían ser los Servicios Locales de Educación que propone el nuevo gobierno. Esto significaría el traspaso de las relaciones contractuales de todos los funcionarios al Mineduc.

También se le presentó al ministro la posibilidad de condonar la deuda histórica que tienen los municipios, que según cifras de la Asociación ascendería a los 200 mil millones de pesos. “No son deudas nuestras”, dice Vittori. “No estamos hablando de un perdón, estamos hablando de que esa deuda tiene que tomarla el sistema, es el nuevo sistema es el que debe sanear esa deuda. Tú tienes que traspasar la educación municipal con todo lo bueno y lo malo. El gran problema para los municipios tiene que ver con los endeudamientos producto de un sistema que no fue capaz de financiar el modelo”, agrega.

Sin embargo, no todos optan por este modelo de desmunicipalización. La disidencia no solo está en los ediles de la Alianza, agrupados en la Asociación de Municipios de Chile. Se pueden encontrar alternativas distintas en los estudiantes y en los profesores también, además de una ley que ya se encuentra en el Congreso.

La desmunicipalización de Piñera

La antigua administración envío al Congreso un proyecto de ley que crea las Agencias Públicas de educación local. El proyecto se encuentra todavía en su primer trámite constitucional y debe ser revisado por las comisiones de Educación y de Hacienda de la Cámara de Diputados.

La propuesta de Piñera consiste en la creación de Agencias de calidad descentralizadas, encargadas de administrar los establecimientos educacionales. Estas serían presididas por el alcalde de cada comuna. El proyecto no contempla un cambio sustantivo al sistema de financiamiento, pues mantiene la lógica de las subvenciones del Estado, sumado a fondos de los Gobiernos Regionales. También se trata de un sistema mixto, pues señala que las comunas que tienen buen funcionamiento bajo el actual sistema pueden mantenerse así.

Si bien el proyecto careció de un piso político suficiente como para prosperar -y fue duramente criticado porque, estrictamente, no es una desmunicipalización- “tiene elementos abordables”, explica la investigadora de Libertad y Desarrollo Constanza Hube.

“La propuesta del gobierno anterior podría ser interesante: Los municipios que lo hagan bien tengan la opción de mantener la administración de la educación. Aquellos que lo hagan mal, se crean agencias con participación de centros de padre y municipios, lo que puede ser buena alternativa para desmunicipalizar y mantener la descentralización. Es riesgoso trasladar colegios al Estado sin tener en cuenta las características propias de cada lugar”, señala Hube.

Si bien el programa de Michelle Bachelet no plantea que ciertos municipios puedan mantener su estatus, desde la Asociación de Municipalidades no se cierran del todo a la idea: “Si hay algún municipio que puede mantener algún tipo de gestión, es un tema completamente abierto, siempre que cumplan ciertos estándares y no puedan establecer nuevas segregaciones. De los 345 municipios, no más de 20 tienen sustento económico para hacerlo, pero si están bien regulados y que no dependan de la voluntad del alcalde”, explica Gonzalo Navarrete.

Para Christian Vittori podría encontrarse una fórmula en el nuevo sistema, teniendo en cuenta la gradualidad con que se implementará la desmunicipalización y que estas comunas serían las últimas, al ser las que poseen más recursos. “Yo no me imagino una reforma de este tipo de la noche a la mañana cambiando todo el sistema. Debe ser progresiva, donde debemos partir por las comunas con más carencias y así avanzar a las comunas con mayor complejidad y por qué no también podría quedar un espacio para aquellas comunas que quieren quedarse con la educación municipal. Habrá que buscar las condiciones dentro de la reforma para poder establecer un sistema que funcione así”, explica.

Sin embargo, el ministro Eyzaguirre -en las pocas definiciones que se la ha escuchado públicamente- habría descartado la idea anoche. Al ser consultado sobre los alcaldes que se oponen a la desmunicipalización (cerca del 20% según él), señaló que la “situación de los municipios no es igual para todos. Si concebimos la escuela pública como un espacio de encuentro, no puede ser que sean de distinta realidad. Acá no estamos haciendo la revolución bolchevique, estamos haciendo algo en lo que estamos atrasados.

Colegio de Profesores y Aces

Eyzaguirre ya se reunió con el gremio de profesores y espera hacerlo próximamente con los estudiantes agrupados en la Aces. Ambas organizaciones tienen sus propios proyectos de desmunicipalización.

El año 2011, el Magisterio elaboró una propuesta de “Nueva institucionalidad para la Educación Pública”, que considera la creación de un sistema descentralizado en base a las necesidades de cada zona y no a la división política. Plantea la creación de direcciones zonales y consejos asesores, encargados de gestionar la educación. Estos tendrían incidencia de los trabajadores y juntas de vecinos. En financiamiento, plantea la entrega de recursos para la nueva institucionalidad y un fondo de recuperación por las deudas municipales. También mantiene la lógica de subvención a particulares con un “rol estatal”.

En los últimos días, el Colegio de Profesores ha llamado a la conformación de un “frente común por la educación”, que agrupe a profesores, asistentes de la educación, estudiantes y alcaldes. También han pedido tiempo a Eyzaguirre, para poder analizar la situación actual y entregarle al ministro un documento único que incluya las demandas de todos los involucrados.

Por su parte, la Aces elaboró su propuesta en el 2012. Si bien la organización está pasando por un proceso de re-evaluación de sus líneas -el sábado pasado en su congreso decidieron actualizar dicho documento- la vocera Lorenza Soto confirma que lo sustancial del escrito no debería variar.

En la “Propuesta para la educación que queremos”, los estudiantes tocan un punto que ningún otro proyecto abarca en profundidad: el rol de la comunidad bajo control comunitario. Se plantea la creación de órganos educativos estatales, donde la comunidad fiscalice y participe en todo lo relacionado al establecimiento educacional. También apuestan directamente por el financiamiento vía aportes basales directos a las instituciones.

Sobre la invitación a reunirse con el ministro, Lorenza Soto declara que primero deben resolverse los cuestionamientos en torno al programa: “Se habla de desmunicipalización, pero al leerlo nos genera un montón de dudas que se tienen que resolver antes de dialogar con el gobierno. La propuesta deja poco puntos en claro. No habla nada de jornada escolar completa, de educación sexual laica. Hay muchos temas en que quedamos sin conocimiento respecto a qué va a pasar y queremos que se resuelvan la serie de dudas que tenemos antes de sentarse a conversar”.

Voces disidentes

No todos comparten la idea de desmunicipalizar la educación. Constanza Hube de LyD asegura que hay que esperar a conocer la propuesta detallada para hacer un juicio completo, pero en principio temen que el proceso pueda ser un “Transantiago Educacional”, pues el traslado de los establecimientos al Estado no asegura calidad ni buena gestión.

A ellos se suma la Asociación de Municipios de Chile, que agrupa a los alcaldes de la Alianza. Ediles de comunas como Ñuñoa, Vitacura y Lo Barnechea -de las más ricas del país- se han mostrado contrarios a la idea. Felipe Guevara, alcalde de esta última, señala que como Asociación aún esperan la invitación del ministro para dialogar, pues él señaló que conversaría con todos los actores.

Para Guevara, el debate ha sido injusto: “La culpa del mal resultado no tiene que ver con los alcaldes y las municipalidades, tiene que ver con falta de financiamiento, con el estatuto docente que aperna a los profesores en sus lugares, con 20 años de privilegios a profesores públicos, que son inamovibles e incalificables. Nosotros estamos abiertos a cualquier fórmula que mejore la calidad, donde el foco de la discusión esté en la calidad y no en quién es el sostenedor. La discusión es quién asegura mayor calidad y quién asegura financiamiento. El sistema como está, es un fracaso, pero no es culpa del los alcaldes. Los municipios han jugado con reglas del juego que el gobierno les ha puesto y esas reglas del juego han fracasado”.

Sobre la propuesta de sus pares alcaldes de la Nueva Mayoría, Guevara declara están pidiendo cosas inviables, como la condenación de la deuda, y no cree que se vaya a avanzar en desmunicipalización en este gobierno. “Su esfuerzo en educación primaria va a estar en los particulares subvencionados. La desmunicipalización no va a ser impulsada”, señala.