Las claves para entender la nueva licitación del Transantiago y cómo impactará en la ciudad

El Ministerio de Transportes publicó recientemente los “contenidos esenciales” de la nueva licitación para el Transantiago y está hoy en un proceso legal de consulta pública, en el que ciudadanía puede opinar sobre estas, lo que dura hasta el 11 de febrero próximo.

En este proceso, analizamos las claves para entender cómo funcionan los contratos del sistema y cómo pueden afectar positiva o negativamente a todos quienes viven en la región Metropolitana.

El 95% de los ingresos asegurados

Una de las cuestiones más nefastas de los contratos actuales del Transantiago es que le aseguran a la empresa que el 95% de sus ingresos no serán tocados, sin importar cuán mala sea su calidad de servicio.

Eso significa que hoy una empresa mediocre tiene el 95% de sus ingresos en el bolsillo. Una empresa mala tiene el 95% de sus ingresos en el bolsillo. Una empresa muy mala tiene el 95% de sus ingresos en el bolsillo. Y una empresa como la mona tiene el 95% de sus ingresos en el bolsillo. Flor de incentivo.

Esa es la razón para que exista cierta confusión en la discusión sobre los indicadores de calidad de servicio en Transantiago. No es que falten indicadores o que los actuales midan mal lo que hay que medir. El problema es que no importa lo malos que salgan, su impacto en el bolsillo de los empresarios está acotado: el contrato le da ese techo generoso, de apenas 5%.

¿Qué ha propuesto al respecto el ministerio para los nuevos contratos? Sorprendentemente, lo mismo. Aterrador (véase la página 53 de los Contenidos Esenciales).

¿O no? Inquirido sobre este tema muy específicamente en el foro-debate realizado en la UDP hace unos días, Luis Maluenda, encargado de la redacción de las bases, dijo que no era tan así porque en la misma página hay una frase salvadora: el porcentaje de 5% de la discordia, “podrá ser evaluado en caso de recurrencia.”

Esa es toda la frase. Incomprensible para mí, pero según Maluenda significa que el ministerio podrá aumentar el techo si reiteradas veces una empresa llega al modesto techo del 5%. Y por lo tanto, a diferencia del contrato actual, no hay realmente techo duro porque el techo sería flexible.

Es una lástima que los Contenidos Esenciales hayan puesto tan poco detalle en este aspecto tan fundamental de los incentivos de los contratos. Lástima que tanto dependa de una frase tan escueta y críptica. Peor además es que la frase incluye ese verbo muy incómodo en todo contrato: “podrá”. Significa en este caso que es posible que se mueva el techo si la empresa persiste en su mal servicio, pero también puede ser que no se le mueva el techo. Que, a fin de cuentas, dependerá del ministro de turno y su particular agenda, o la particular relación que tenga con las empresas.

Todo parece que en este tema tan crucial de los incentivos económicos por calidad de servicio nos están haciendo un gol de mediacancha, inaceptable a estas alturas: dejar las cosas igual que como están.

Escondiendo el mal servicio en el promedio

Los contratos actuales del Transantiago incluyen, aunque muchos no lo sepan, un indicador llamado Índice de Calidad de Atención al Usuario (ICA) que se mueve, desde muy mala calidad a muy buena, en una escala de 0 a 100%. Pretende identificar problemas en el viaje mismo en bus, tal como frenazos bruscos, mal trato del chofer, apertura indebida de las puertas, etc. ¿Qué sucederá con este indicador en los nuevos contratos?

Seguirá existiendo, casi igual que hoy. Metido dentro del saco general de indicadores de calidad, igual que hoy. Y continuará escondiendo la mala calidad en un promedio… Veamos:

El ICA hoy es medido con personal contratado por el ministerio, con la técnica del “cliente incógnito”. Una persona se sube al bus fingiendo ser un pasajero, y va tomando nota de lo que pasa durante el viaje. El ministerio dice que eso seguirá igual, lo que pienso está bien. Pero notemos que ese trabajo de inspección se hace a través de un contrato aparte cuyo financiamiento no está dentro del financiamiento general del Transantiago. Es decir, es perfectamente posible que hayan años en que no se haga la inspección porque el presupuesto peculiar de ese año priorizó otras cosas…

Los resultados del ICA no son públicos. Obligado por ley, el ministerio envía un reporte trimestral al Congreso donde informa de sus resultados, pero ni el ministerio ni el Congreso han tenido la gentileza de compartir esos reportes con la ciudadanía. Sabemos, sin embargo, que los resultados de ICA no son buenos gracias a solicitudes por transparencia que nos han permitido llegar a los datos.

Como todos los indicadores de cumplimiento del Transantiago, el problema de ICA no es que no prenda la luz roja, sino que el impacto que tiene en los ingresos del operador, no importa lo malo que sea, es pequeño. Pero el ICA, a diferencia de otros indicadores, tiene un problema adicional: es fácil esconder en él casos muy malos. Sucede porque el indicador se construye (y seguirá construyéndose, dice el ministerio) como un promedio (ponderado) sobre los varios aspectos que monitorea. Y como es sabido, los promedios tienden a esconder los malos alumnos con la ayuda de los buenos.

Por ejemplo, si el conductor lo hace todo bien excepto que siempre se detiene en segunda fila y deja a los pasajeros en medio de la calle, obtendrá, según los nuevos contratos que propone el ministerio (pág. 65 de los Contenidos Esenciales), un ICA de 80%. Un valor sorprendentemente alto para una calidad de servicio sin duda horrible.

El método de promediar aspectos es malísimo. El ministerio ya debería saberlo con los años de experiencia que tiene con ICA. Sorprende que insista en usar la misma matemática. De no enmendar el rumbo, estamos seguros que ICA seguirá siendo incapaz de identificar dónde están los problemas severos del sistema.

¿Habrá buses suficientes esta vez?

El documento del ministerio promete que la nueva licitación de Transantiago implicará un aumento de flota del 15% (pág.26 de los Contenidos Esenciales). ¿Es eso suficiente? ¿O tal vez a la inversa deberíamos estar más bien achicando la flota porque el Metro también está creciendo, como sugirió Clemente Pérez de Espacio Público hace unos días? ¿Cuántos buses, en definitiva, requiere Transantiago?

Antes de responder eso, notemos la que probablemente es la mejor noticia de la nueva licitación: el contrato ya no exigirá una flota fija. Eso ha sido un problema tremendo. Cualquier ajuste de flota ha requerido renegociar el contrato, algo increíblemente engorroso -y peligroso para la probidad- para una cuestión que debería ser parte totalmente normal del negocio.

Ahora el ministerio promete que habrá un “mecanismo automático de aumento de la flota necesaria para el sistema”, dentro del mismo contrato, que regulará la forma de ajustar el tamaño de flota (pág.11). Excelente. Sería fantástico conocer cuál es ese mecanismo, en todo caso, y esperemos que el ministerio se digne revelarlo pronto, pero ya la promesa es bastante tranquilizadora.

Ahora bien, respecto de la pregunta de fondo: ¿Cuántos buses requiere Transantiago? Responderla exige cierta sofisticación matemática, aunque más ha apretado el zapato el hecho de que también se requiere buenos datos de velocidades en las calles, que hasta ahora el ministerio nunca se ha esforzado en obtener. Sin embargo, por lejos la mayor barrera para poder responder rigurosamente a la pregunta es que nadie ha fijado el estándar meta de calidad de servicio que se quiere alcanzar.

Claro, porque la respuesta rigurosa es “depende”. Si a usted le interesa poco los tiempos de espera y pretende llevar a la gente como sardinas, entonces necesita menos buses que los que hoy tenemos. Si le interesa un poco los tiempos de espera y no le molestan los buses llenos, entonces la flota actual está ideal. Si ambas cosas le importan, entonces se necesitan algunos cientos más de buses. Y si quiere un estándar alto, con bajos tiempos de espera y bajo nivel de hacinamiento, entonces probablemente necesita más de mil buses más.

Entonces usted dígame primero: ¿a qué nivel de calidad quiere llegar?

Las nuevas bases de licitación no tienen ni una sola palabra sobre hacinamiento, lo que de por sí es preocupante, pero además hace imposible responder bien a esta pregunta tan fundamental. No podremos saber si el incremento prometido del 15% de buses tiene o no sentido.

Introducir más buses al sistema ha terminado siendo, producto de la crisis inicial del Transantiago con su escasez severa de buses, una especie de beneficio por sí mismo, como un dogma. Y es comprensible por tanto que ciertas voces, como la de Clemente Pérez, se quejen de que ahí puede terminar habiendo más ineficiencia que otra cosa; o tarifas innecesariamente más altas, pues los buses hay que pagarlos. Y de ahí otro dogma: “hay que reducir la flota”.

Sin explicitar la calidad de servicio que se busca, toda esta conversación es insustancial; y efectivamente promueve los dogmas.

Es bueno recordar lo malo que es cuando un dogma se pone por delante del cálculo bien hecho: la investigación parlamentaria al Transantiago demostró que en el proceso de diseño del sistema hubo un deseo manifiesto de reducir la flota de buses. Los informes de ingeniería indican por ejemplo que se eliminaron forzadamente recorridos que competían con el Metro, pese a que el software recomendaba lo contrario, porque la instrucción política era que no podía darse el “absurdo” de tener buses donde había Metro. Los hechos demostraron que lo absurdo era esa política. El software estaba en lo correcto, pues al eliminar los buses corriendo junto al Metro, éste colapsaba a niveles espantosos. Pero la demostración ocurrió con mucho dolor de pasajeros en las calles.

No pongamos de nuevo el dogma delante de los cálculos. Y más bien preguntemos al ministerio, ¿a qué nivel de hacinamiento están intentando llegar con las nuevas bases de licitación? Y más al hueso: ¿El nuevo mecanismo prometido aumentará la flota “automáticamente” si ese nivel meta de hacinamiento no es alcanzado? Porque eso, chiquillos, es lo único que al final importa.

Recorridos con itinerarios: sin novedad en el frente

La idea de recorridos con horarios de parada impresos en cada paradero es muy atractiva. Suena muy “europea”. Y efectivamente tiene mucho sentido para servicios de baja frecuencia. ¿Qué dicen al respecto las bases propuestas para el nuevo Transantiago?

Lamentablemente, dicen lo mismo que los contratos actuales.

En los contratos actuales la posibilidad de recorridos con itinerarios está completamente incorporada, incluso con las especificaciones técnicas para medir su regularidad en esos casos. Basta que el ministerio unilateralmente quiera definir que tal o cual recorrido sea con itinerario para que en adelante se deba prestar así, y se deba medir su cumplimiento de esa manera (con un indicador llamado ICR-P). Es un acto privativo y arbitrario del ministerio. No necesita el acuerdo de la empresa. Tal cual.

El problema es que el ministerio no ha querido ejercer ese derecho. Por eso hasta ahora solo una cantidad minúscula de recorridos ha operado con itinerarios. Y incluso lo han hecho en forma de “piloto”… ¿Por qué el ministerio se ha mostrado tan increíblemente reacio a implementar algo que está en contrato? No lo sé. Pregúnteselo a los ministros.

Los nuevos contratos propuestos por el ministerio dicen casi exactamente lo mismo que los actuales. La única diferencia es que, para peor, los servicios con itinerarios solo podrán ser los nocturnos o de fin de semana, mientras que los contratos actuales potencialmente son aplicables a todos los servicios. (pág. 11 de los Contenidos Esenciales)

El resto es igual. El indicador de cumplimiento se llama igual (ICR-P) y se mide en esencia igual. La arbitrariedad para establecer un recorrido con itinerario es igual que la actual (pág. 57; compárese con la sección B.3.4 del Anexo 6 de los contratos actuales). Dependeremos otra vez de la esquiva y poco transparente voluntad del ministerio. Así que podemos reportar con tristeza: no hay novedad en este frente.

Los terminales

Existe un único estudio sobre la situación de los terminales de Transantiago. Fue encargado por el ministerio y concluyó que los actuales operadores, gracias a que controlan los terminales existentes, tendrán una ventaja clara e indebida en la próxima licitación.

El problema, dice el voluminoso estudio, es la increíblemente restrictiva normativa urbana, que básicamente hace imposible tener terminales en Santiago. ¡Qué locura! ¡No se pueden hacer terminales en esta ciudad!

Son varias leyes, la Ordenanza General de Urbanismo y Construcción, y el Plan Regulador Metropolitano, los que se confabulan para esta pesadilla normativa. A eso se suma un proceso burocrático tan extenso que en el mejor de los casos materializar la instalación demora años en concretarse.

Tanto es así, que el estudio hizo un levantamiento de todos los terminales (y depósitos de buses) de Transantiago y concluyó que la gran mayoría son ilegales. Eso hace más precarias además las condiciones para los trabajadores, dice el estudio, pues evidentemente si la empresa sabe que está en una posición ilegal, no está dispuesta a invertir en instalaciones como corresponde.

Como el problema es normativo, la resolución del problema está en su mayor parte fuera del control del Ministerio de Transporte. Depende del Congreso y del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, ninguno de los cuales se ha mostrado interesado en el tema hasta ahora. Ni aún hoy, con la licitación ad portas.

Aquellos que controlan los terminales actuales (al menos los legales y los que pueden legalizarse con algún esfuerzo razonable) tienen por lo tanto oro en sus manos. Mientras los posean en propiedad o en arriendo, tienen un control de un activo que es tan increíblemente difícil de replicar, que es único. Y eso le da una ventaja gigante en la próxima licitación. Como eso no es aceptable, la solución lógica es quitarle el control de los terminales a los actuales operadores, pasando a ser éste un activo del sistema, ya sea como propiedad del Estado o como una concesión a un privado distinto de los operadores de buses.

Todos opinan así. Lo hace el estudio que encargó el ministerio. Lo hicieron los miembros de la Comisión Asesora que formó el ministerio para apoyar el desarrollo de las bases (véanse sus actas). Lo hizo la Mesa Social por un Nuevo Transantiago, compuesta por universidades, organizaciones ciudadanas, empresas y sindicatos. Lo hizo Espacio Público, el único think tank que hizo una propuesta para la nueva licitación del Transantiago. Y también otros conocidos expertos a modo personal.

No conozco nadie que haya dicho otra cosa. Salvo el ministerio: insiste en que los operadores podrán seguir teniendo control de los terminales, y así lo dice en los Contenidos Esenciales de la licitación. El documento posterga la resolución “eventual” del problema para después de la licitación… (pág.13 y 19).

Si el ministerio insiste en su estrategia, que en opinión de todos favorece a los operadores actuales por sobre potenciales nuevos competidores, el caso llegará sin duda al Tribunal de Defensa de la Libre Competencia. Allí el ministerio tendrá que explicar su actuar, para el cual no tiene respaldo de ningún estudio, de ningún experto, y la opinión oportuna y en contra de todos los actores.

El Gran Hermano borrando datos GPS

Estamos de acuerdo en que las empresas deben ser castigadas cuando no cumplen frecuencia y regularidad. Pero estaremos sin duda todos de acuerdo también en que no es justo que reciban castigo cuando el incumplimiento se debe a marchas, apagones en la red de semáforos, u otros eventos exógenos de los que no tienen culpa.

El contrato actual reconoce esa situación. Dice que existe un manual que establece qué eventos exógenos pueden considerarse, establece además fuentes independientes creíbles que pueden ratificar que tales eventos efectivamente ocurrieron (prensa, carabineros, etc), y establece un procedimiento para “borrar” los datos GPS de ese día. Así, los indicadores de frecuencia y regularidad, que se calculan con esos datos GPS, no se ven impactados por los problemas del día en cuestión.

Hasta ahí bien. El problema es que no queda registro de lo borrado. Y entonces cabe preguntarse: ¿A quién le consta que se borró sólo lo que debía borrarse y no otra cosa? ¿A quién le consta que el procedimiento se está usando pulcramente solo para lo que fue designado, y no para artificialmente favorecer a una empresa?

El sistema no es trazable para nada. De hecho, probablemente esta es la primera vez que usted escucha que se borran datos GPS de Transantiago. No hay base de datos al respecto, no sabe usted cómo se llama el funcionario que borra los datos; no sabe nada. El famoso Manual además es creado sin pasar por Contraloría, y puede modificarse todas las veces que el ministerio quiera, sin que el contralor lo revise tampoco.

Si usted es un corrupto, ese es el paraíso. Millones de pesos en potenciales castigos a las empresas, que pueden borrarse sin dejar rastro, con procedimientos que nadie fiscaliza independientemente.

Eso es hoy. ¿Qué propone el ministerio al respecto para el nuevo Transantiago? Nada distinto. Lástima que el ministerio no vea aquí ningún problema de probidad.