Miles de millones de pesos sin ejecutar: la carrera contrarreloj para cumplir el Presupuesto 2017

Esta es una historia que se repite cada año y que, hasta ahora, nadie le puede poner freno. En qué, cómo y cuándo se gasta el Presupuesto de la Nación se ha transformado en un verdadero dilema para las autoridades de turno, quienes a pesar de las constantes recomendaciones de cada año, ven cómo en los meses de octubre, noviembre y diciembre -cuando ya se está discutiendo el presupuesto para el próximo año- se concentra la ejecución de los fondos en programas tan gravitantes como vehículos para el combate del fuego, apoyo a las personas en situación de calle y fondos de apoyo a la educación pública.

Sin ir tan lejos, fue la misma Dirección de Presupuestos (Dipres) quien informó hace un par de días a la Unidad de Asesoría Presupuestaria del Senado que 14 de los 22 ministerios registraron al primer semestre una ejecución menor al 50%. Es más. Las carteras de la Secretaría General de Gobierno (Segegob), Minería, Bienes Nacionales y Transporte tuvieron una ejecución inferior al 40% en ese período. Pero cuando se bucea más profundo se advierte una gran cantidad de programas que, a junio de 2017, se encontraban con 0% ejecutado.

Esta situación tiene consecuencias inmediatas y que se ven reflejada en lo que se acuñó como “La Fiebre de Diciembre”. Un concepto que nace cuando los servicios se ven atosigados en tiempo y casi forzados a gastar de manera apresurada en ítems que, en los hechos, pueden aportar menos al ciudadano.

El Observatorio del Gasto Fiscal y El Dínamo revisaron la ejecución del presupuesto a junio de 2016 y 2017, para comparar el avance de su gasto a nivel de programa, subtítulo, ítem y asignación.

De esta revisión se registraron 83 ítems o asignaciones que a junio de 2016 ya habían ejecutado al menos el 50% o más de su presupuesto y que a junio 2017 llevaban cero por ciento. Ahí se pueden encontrar ítems por vehículos, transferencias al sector privado o a entidades públicas (bomberos, universidades, etc.), compras en tecnologías y otros.

Al revisar el detalle de la ejecución, se encontraron deficiencias en asignaciones muy importantes. Tal es el caso del ítem de vehículos del programa de Manejo del Fuego de Conaf, el Plan de Microtráfico Cero de la Policía de Investigaciones y el plan de apoyo a las personas en situación de calle de la Subsecretaría de Servicios Sociales, cuya ejecución tiene un impacto directo en la población.

En agosto de 2016, el senador Carlos Montes describía la “Fiebre de Diciembre” de esta manera: “El año pasado se dejaron de ejecutar mil millones de dólares y este año se puede producir una situación similar o superior. Me preocupa porque tiene que ver con inversión en Salud, Educación y Deporte”, dijo a El Mercurio.

El presupuesto en Chile tiene un conflicto en su base y es la presión para ejecutar lo más cercano al 100% en cada una de sus partidas. Y si un servicio no ejecuta íntegramente su presupuesto, independiente si estos recursos tuvieron un buen o mal resultado, es probable que para el próximo año sea “sancionado” con un presupuesto menor.

Con la discusión del presupuesto 2018 a la vuelta de la esquina, los servicios y sus respectivos programas están empezando a jugarse gran parte de su subsistencia para el próximo año. A continuación mostramos algunos casos que se analizaron en detalle y que muestran cómo funciona el gasto del presupuesto en Chile.

Conaf y su atraso en cuatro ruedas

Los incendios se han transformado en una gran preocupación para el Estado en la última década. Aún más, tras los últimos incendios que afectaron a grandes extensiones en las regiones de O’Higgins y el Maule. Tanto que el presupuesto de la Corporación Nacional Forestal (Conaf) se ha visto aumentado en más de un 85% desde 2010. Sin embargo, las falencias mostradas en cada uno de los desastres que han ocurrido en los últimos dos años, dejan dudas sobre el buen uso de estos recursos.

De hecho, el ítem vehículos del “Programa de Manejo del Fuego”, tenía cero presupuesto ejecutado a junio de 2017. En la misma fecha, pero del año anterior, ya se había ejecutado el 100% del mismo ítem. Esto a pesar de que el presupuesto para vehículos de este año es menor al año pasado: en 2016 eran $3.678 millones, mientras que en 2017 ese presupuesto se redujo a $1.814 millones.

A pesar de esta clara demora en la ejecución presupuestaria de vehículos -de un año a otro- desde el servicio aseguraron que “no existe atraso” y que “normalmente la ejecución de este presupuesto se efectúa en el segundo semestre del año en lo que se refiere a compra de vehículos (camionetas, Jeeps, motocicletas, etc.)”. Situación que, al menos en 2016, no fue así.

Según el informe de la Comisión Investigadora de la Cámara de Diputados, que revisó el manejo de los incendios forestales que se registraron en varias regiones entre enero y febrero de este año, y que afectaron a más de 500 mil hectáreas, Conaf tuvo una gestión deficiente de su presupuesto en la mantención de vehículos de emergencia, que no se encontraban operativos durante las emergencias suscitadas.

En el mismo ámbito del combate de los incendios, el presupuesto asignado al Cuerpo de Bomberos de Chile corresponde íntegramente a la partida del Ministerio de Interior y Seguridad Pública, la que se divide en asignaciones para la Junta Nacional de Bomberos, Ayuda Extraordinaria, Reparaciones y Mantenciones, Gastos de Operación, Adquisiciones, Importaciones e Inversiones.

De todas estas asignaciones, la mitad de ellas cuentan, a junio de este año, con una ejecución mayor al año pasado. Algunas incluso del 100%. Sin embargo, los fondos destinados al programa Inversión Regional Región VI destaca por haber tenido una importante disminución en su presupuesto y una ejecución cero a julio. De los $2.625 millones del año 2016, este año recibirá $515 millones, precisamente en una de las regiones más afectadas por los incendios forestales.

Desde la Subsecretaría de Interior explican que estos recursos corresponden a aportes regionales para la adquisición de “trajes estructurales”, compra de “equipos de respiración autónomos” y cascos, esclavinas, botas de cuero, guantes y linternas para todos los cuerpos de bomberos de la Región de O’Higgins. Respecto al cambio en los montos, aclaran que no se trata de recursos permanente sino que son “montos asignados en función de la aprobación de proyectos. En este caso, hay recursos comprometidos para este año y para el próximo”.

La razón para este retraso en la ejecución, agregan, es que “el convenio para el traspaso de los recursos se encuentra actualmente en Contraloría, en tramitación normal y una vez que concluya, se realizarán las transferencias, por lo que no hay problemas con la ejecución de esos recursos”.

Fondos atrasados para la Educación Pública

Con el objetivo de apoyar la gestión municipal en materia educativa, y como parte de la reforma educacional impulsada por el gobierno de Michelle Bachelet, se creó el Fondo de Apoyo a la Educación Pública (FAEP) en 2015.

Este fondo, incluido en la Ley de Inclusión, está destinado a complementar el trabajo que realizan los municipios en su proceso de transición hacia los Servicios Locales de Educación (SLE), entidades que reemplazarán a los municipios en la administración de los establecimientos educacionales. Este cambio está contenido en el proyecto de ley de Nueva Educación Pública, por lo que, en caso de ser aprobada esta ley, se garantiza su entrega hasta el año 2025.

Los recursos del FAEP podrán destinarse a inversión de recursos pedagógicos y apoyo a los estudiantes; mantención y mejoramiento de la infraestructura; mejoramiento de habilidades de gestión para la educación municipal; mejoramiento, actualización y renovación de mobiliario; transporte escolar y servicios de apoyo; participación de la comunidad educativa; administración y normalización de los establecimientos y saneamiento financiero.

Respecto a este último punto, según la Ley de Presupuesto 2017, sólo se podrá utilizar el FAEP para pagar deudas contraídas hasta el 31 de diciembre de 2014, destinando para ello hasta un máximo de 25% de los recursos que se les asignen a cada sostenedor. Este mismo porcentaje se puede utilizar también para administración y normalización de los establecimientos. Cuando los compromisos de gasto sean superiores a estos límites máximos, la Subsecretaría de Educación podrá excepcionalmente autorizar una proporción mayor de gasto con este fin. Las iniciativas acordadas en cada Plan que forma parte del Convenio de Desempeño, se deciden en un comité comunal, en el que participan los equipos comunales, provinciales, regionales y del nivel central del Mineduc.

La Ley de Inclusión establece que el Fondo de Apoyo a la Educación Pública dispondrá anualmente de un monto de $250 mil millones hasta 2019.

Sin embargo, para el año 2017 el presupuesto asignado fue de $257 mil millones. A junio de este año, la ejecución de este presupuesto llegó sólo a un 3%. A julio de 2017, se ejecutaron $17.440 millones, correspondiente a casi un 7% del presupuesto total.

Sin embargo, esto no significa que los dineros no sean usados. Lo que ocurre es que la transferencia se realiza recién en agosto (segundo trimestre) y deben ser usados en 18 meses después de la firma del convenio.

Desde el Mineduc explican que existen varios pasos que se deben cumplir antes de poder transferir los recursos a los sostenedores. Uno de ellos y el más importante es la firma del convenio de desempeño. Agregan desde el Mineduc que la ejecución en agosto alcanzó un 25,6% y a la primera quincena de septiembre a más de 50%.

Esta transferencia tardía de los recursos es uno de los principales problemas del FAEP, a juicio de Nicole Cisternas, directora de Política Educativa de Educación 2020.

Para ella, la asignación de este dinero debería necesariamente estar a la par con el año calendario escolar, es decir, que los sostenedores lo reciban en marzo y puedan ser usados durante el año. Este plazo se debería, según Cisternas, a las diferentes etapas de aprobación de recursos, incluyendo Contraloría, por las que debe pasar. Otra estrategia que haría rendir de mejor manera los recursos sería que pudieran financiar proyectos bianuales.

“El problema de que la plata llegue a los municipios en agosto es que los sostenedores terminan gastando en lo que pueden, no en lo que necesitan. Por ejemplo, un colegio que se adjudicó un FAEP para cambiar el techo no pudo hacerlo porque en el proceso de hacer la licitación para el trabajo se iba a pasar de los plazos. ¿Qué pasó?: terminó pintando el colegio”, agrega, ejemplificando el uso apurado que se hace de los recursos.

Al respecto, desde Educación explican que definir a qué se destinan los recursos y la firma de convenios se realiza durante los dos primeros trimestres; por lo tanto, una vez se van terminando estas actividades se puede comenzar a transferir.

“Es un fondo positivo, es plata super necesaria y que debería aumentarse, pero debe estar disponible según el calendario escolar y con una mirada de mediano plazo respecto a los proyectos. Tampoco es que esté sub ejecutada, sino que los plazos son incorrectos. La educación pública necesita una inyección de más fondos a largo plazo y más autonomía en su uso, no es que la plata no se ocupe”, asegura la profesional de Educación 2020.

El “Espejo del Transantiago”

La ley N° 20.378 de 2009 creó este mecanismo de subsidio al transporte público remunerado, conocida popularmente como “Espejo del Transantiago”, cuyo objetivo es fortalecer el transporte público en las regiones del país, con especial énfasis en los sectores que presentan problemas de conectividad, ya sea por sus dificultades de acceso o por su lejanía geográfica.

Esta legislación establece una serie de subsidios y mecanismos de apoyo económico que permiten a la División de Transporte Público Regional (DTPR) del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones destinar recursos para mejorar las condiciones de operación, accesibilidad e infraestructura de los servicios de transporte.

Otro de los usos de este subsidio es compensar el pago rebajado de los pasajes de estudiantes en los diversos servicios de transporte.

Inicialmente, el monto del subsidio ascendía a $260.000 millones, distribuidos equitativamente para financiar el Sistema Transporte Público de Santiago y recursos a distribuir entre las regiones, incluida la Metropolitana con la exclusión de la provincia de Santiago y las comunas de San Bernardo y Puente Alto.

En el año 2013 el monto del subsidio llegó a $360.000 millones, se extendió su vigencia hasta el año 2022.

Según información ministerial, más de 5 millones de personas se han beneficiado del uso de estos recursos en sus servicios de transporte, mediante la inversión de US$1.700 millones, a ocho años de su promulgación. Esto se traduce en 860 servicios subsidiados de zonas aisladas y de conectividad rural financiados a través de esta ley.

Este es uno de los programas dentro del Ministerio de Transportes (MTT) que más recursos recibe anualmente, totalizando $649.424.521.000 en 2016 y $723.966.681.000 en 2017.

A través de estos “fondos espejo”, según información del MTT, se ha rebajado el valor del pasaje en 17 mil líneas de buses en regiones, se financian 860 recorridos de transporte escolar gratuito en sectores apartados, se han renovado 3.787 buses a nivel nacional y más de 4.300 taxis colectivos, y además se financian servicios ferroviarios de pasajeros como Metrotrén Nos-Rancagua, Metro de Valparaíso, Biotrén, Buscarril Talca-Constitución, Corto Laja y Tren Victoria –Temuco.

Sin embargo, precisamente algunos de estos servicios, hasta julio de este año, no habían ejecutado ni un peso de las asignaciones correspondientes a Metro Regional de Valparaíso S.A ($1.896.898.000), Trenes Metropolitanos S.A ($1.018.404.000), FESUB Concepción S.A ($3.618.247.000).

En 2015 y 2016, la ejecución completa de los dineros asignados a estas tres empresas de ferrocarriles se hizo el último mes del año.

Metro Regional de Valparaíso, mejor conocido como Merval, es el operador ferroviario de la región de Valparaíso, que opera como filial de EFE, realizando una ruta que une desde Limache hasta el Puerto de Valparaíso.

Trenes Metropolitanos S.A. es la empresa que opera el servicio Metrotren en Santiago, el cual está dividido en los servicios Metrotren Rancagua y Metrotren Nos, el cual está integrado al Transantiago. Además, opera el buscarril Talca-Constitución y el servicio Terrasur con destino a Chillán.

FESUB Concepción S.A  corresponde a Ferrocarriles Suburbanos de Concepción S.A. Es una filial de la Empresa de los Ferrocarriles del Estado (EFE) que comenzó sus operaciones en 2008. Hoy se conoce como Ferrocarriles del Sur S.A. (FESUR S.A.) y opera los servicios Biotren, Corto Laja y Regional Victoria-Temuco.

El otro caso que llama la atención es el propio Fondo de Apoyo Regional (FAR), que cuenta con un presupuesto que supera los $56 mil millones. Este, a junio de 2017, llevaba cero por ciento de ejecución. Nuevamente este podría ser un caso de “Fiebre de Diciembre”, tal como ocurrió en años anteriores.  Según el catastro revisado para este reportaje, se muestra que recién en noviembre de 2016 se había ejecutado la totalidad del FAR correspondiente a ese año ($59.494 millones). Situación similar ocurrió el año anterior, cuando recién en octubre de 2015 se había ejecutado en su totalidad el presupuesto del FAR ($59.043 millones).

Pago atrasado a manipuladoras de alimentos

En el caso de la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (Junaeb) existe un atraso significativo en la ejecución del “bono manipuladoras de alimentos” este año. Específicamente en un ítem que tenía una ejecución del 59% a junio de 2016 -incluso con un presupuesto mayor (sobre los $7.000 millones)-, mientras que a la misma fecha de este año tenía cero por ciento ejecutado, de un presupuesto de $1.052 millones.

Este bono es un beneficio que se le entrega a los trabajadores de las empresas que se adjudican diversas licitaciones, para la entrega de alimentación de la Junaeb. Según el mismo organismo, el pago de este bono se efectúa en los meses de enero y febrero, separado del bono por fuero que se establece bajo su glosa respectiva.

Es más, en el documento entregado por el Ministerio de Educación (partida donde se encuentra la Junaeb) a Dipres sobre este ítem, se explicita que tras las transferencias realizadas en los meses de enero y febrero, son las empresas las que deberán pagar los bonos de manera mensual o trimestral.

Este gasto, entonces, se debería ver reflejado en la ejecución del primer trimestre. No obstante, a junio de 2017 el informe de ejecución de Dipres mostraba cero por ciento ejecutado.

Consultado el Servicio por esta situación, dijeron que “al mes de junio aún no se reflejaba el gasto efectuado en transparencia, debido a un cambio de sistema y los ajustes que se estaban realizando en éste”. De hecho, ahondan diciendo que a agosto de este año tienen un gasto ejecutado de $369 millones, es decir un 35% de lo que habían declarado anteriormente como ejecución ya a febrero. Esto a pesar que el dinero se transfirió en enero y febrero.

No obstante, en términos prácticos, la ejecución de un programa como este -que se encuentra en el subtítulo de transferencias- se debería mostrar en la ejecución cuando se realiza la transferencia.

Microtráfico Cero: Plan comunal antidrogas

Iniciado en octubre de 2014, el “Plan Estratégico Microtráfico Cero (MT0): Plan Comunal Antidrogas” de la Policía de Investigaciones se centra en la persecución del delito de tráfico de drogas en pequeñas cantidades. Su objetivo es investigar y desarticular puntos de venta de droga al interior de los barrios, recabando antecedentes para ser entregados Ministerio Público que permitan una eficiente persecución del delito.

Según información institucional, desde 2015 a marzo de este año se han reducido 2.278 puntos de venta de droga, de los cuales 992 eran cercanos a establecimientos educacionales. Este programa cuenta con 400 detectives con dedicación exclusiva, el que es considerado un grupo de élite dentro de la PDI.

Dentro de los informes de la Dipres, el Plan MT0 cuenta con dos asignaciones distintas.

Por una parte, la Subsecretaría de Interior asigna un presupuesto de $1.030.470.000, de los cuales a julio de este año, se habían ejecutado $880 millones. Es decir, un 85% de su presupuesto. A la misma fecha del año pasado estaba todo el presupuesto ejecutado.

El año pasado, el presupuesto se ejecutó en su totalidad ($1.371.371.000) en el mes de mayo.

Según explican desde la Subsecretaría de Interior, este cambio en los dineros disponibles para el combate del microtráfico responde a una redistribución de las prioridades respecto de los programas y su financiamiento.

Según información de la policía civil, entre 2015 y 2017, los puntos de microtráfico en todo Chile pasaron de 2000 a 2406. Entre el 2015 y marzo de este año, oficiales han detenido a nivel nacional a 6.835 personas que conformaban bandas dedicadas al tráfico de drogas en pequeñas cantidades.

La segunda asignación corresponde directamente a la  Policía de Investigaciones, también dentro de la partida del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, la que cuenta con los mismos recursos que la partida anterior.

Sin embargo, de estos dineros, a junio de este año, se ejecutó un cero por ciento. A julio, sólo había ejecutado $13.497.000 de un total de $1.030.470.000 disponibles.

Consultados por esta situación, desde la PDI no obtuvimos respuesta para esta investigación.

Apoyo (tardío) a Personas en Situación de calle

A agosto de 2017, en Chile habían 10.610 personas viviendo en situación de calle. Estos datos, levantados por el Ministerio de Desarrollo Social, es parte de lo que el Programa de Apoyo a Personas en Situación de Calle, de la Subsecretaría de Servicios Sociales, intenta combatir. No obstante, es otro de los programas que muestran una ejecución baja a junio de 2017.

En concreto, este programa tiene una ejecución que tarda en verse reflejada en los informes de Dipres. De hecho, desde 2014 en adelante la mayoría de estos fondos se ven ejecutados en el mes de diciembre. En los datos revisados, comparando junio de 2016 y junio de 2017, sólo se había ejecutado el 2% del programa.

En respuesta a esta situación, la Subsecretaría señaló que este programa “se ejecuta durante todo el año y de manera continua, para ofrecer servicios sociales en centros de superación donde las personas pueden quedarse también durante el día y aprender oficios”, agregando que la ejecución presupuestaria “se efectúa el último trimestre de cada año por una razón práctica asociada a la fecha en que se aprobó el decreto 29 que regula la operación de estos programas”.

Sin embargo, al ser consultado por algún plan para modificar esta situación, que significaría una entrega más expedita durante el año, la Subsecretaría aclaró haber “explorado la posibilidad de anticipar la ejecución de la nueva convocatoria, conversando la situación con cada una de las regiones para considerar la realidad local. En este marco, el proceso de convocatoria del programa Abriendo Caminos este año lo hemos anticipado dos meses al del año anterior, por ejemplo”, aseguran.

En 2016, este programa atendió a personas que estaban en el segundo año de intervención (2.000 personas adultas en situación de calle), que son parte de la cobertura 2015 y, además, 2.000 personas que iniciaron su intervención en 2016. También se dio inicio a la intervención de 200 niños, niñas y adolescentes en situación de calle, en una experiencia piloto, en cinco regiones del país.

Una maratón en desventaja por atrasos

El Ministerio del Deporte (Mindep) es una de las carteras que históricamente ha tenido problemas en la ejecución de sus programas. Una verdadera valla para los deportistas nacionales, que obstaculiza sus sueños y que se ven afectados por la constante falta de financiamiento en diversas áreas, tales como infraestructura y perfeccionamiento personal.

El Mindep es un organismo relativamente nuevo para el Estado, cuya envergadura e inversión es entregada principalmente a través del Instituto Nacional del Deporte (IND). Desde antes de la conformación de la cartera, este era el único organismo deportivo del país (antes llamado Chiledeportes) y es ese organismo donde se han visto los mayores atrasos de la partida de esta cartera.

Uno de ellos es la asignación a la Asociación de Deportistas Olímpicos de Chile (ADO-Chile), que cuenta con un presupuesto este año de $505 millones; sin embargo, al mes de julio sólo se han ejecutado $89 millones de este fondo. Algo muy distinto a lo que había sucedido al mismo mes de 2016, con un presupuesto menor y que apenas superaba los $490 millones, ya se había ejecutado $383 millones.

Otra de las asignaciones que están por debajo de su ejecución son los aportes para inversiones en infraestructura deportiva del IND. Si bien su presupuesto varió (en 2016 tenía un presupuesto de $20.203 millones y en 2017 bajó a $6.937 millones), al mes de junio del 2016 ya se habían ejecutado $10.893 millones de esta asignación: esto es más de la mitad del presupuesto de ese año. Mientras tanto, a junio de 2017 lo ejecutado no superaba el 20% del presupuesto actual; $1.000 millones.

Situaciones similares se viven en las asignaciones de Escuelas Deportivas Integrales y en la Formación para el Deporte. No obstante, en términos globales, este Ministerio mejoró su ejecución. Si a junio de 2016 tenía una ejecución del 37,5% de su presupuesto, este año mejoraron un poco, y a misma fecha tienen un 40,7%.

Hasta el cierre de este reportaje, ni el Mindep y el IND respondieron a las consultas.

Jeannette von Wolfersdorff, directora del Observatorio del Gasto Fiscal, cree que siempre es bueno tener un ojo puesto en la evolución de la ejecución de los distintos programas del presupuesto. Sin embargo, esto tiene un matiz: “Gastar por gastar es peor que atrasar un gasto. Lo malo de nuestro sistema presupuestario es que no premia los ahorros. Si se logran los mismos resultados, pero con menos recursos. Cuando lo hacen, incluso, el Servicio podría ver su presupuesto cortado. Por eso, la rendición de resultados del gasto es tan importante”, concluye.

 

 

 

 

 

 

 

 

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Programa de Manejo del Fuego

En Chile operan dos sistemas de protección contra incendios forestales. Uno está constituido por el sector forestal privado, donde grandes empresas forestales como CELCO, Forestal Mininco, MASISA, Bosques Cautín, entre otros, invierten en protección de sus propios recursos desde la Región del Maule a La Araucanía. Y, por el otro lado, la protección del Estado, que se concentra en la Corporación Nacional Forestal (CONAF) que, en su calidad de servicio forestal nacional y entre sus variadas acciones, gestiona un Programa de Manejo del Fuego para la protección contra incendios forestales en el resto del país, tanto para resguardar al Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Estado (SNASPE), constituido 36 parques nacionales, 49 reservas nacionales y 15 monumentos naturales, como para contribuir a la protección de terrenos rurales privados de medianos y pequeños propietarios y para proteger la integridad de las personas y sus bienes en áreas de interfaz urbano rural, es decir, terrenos donde las viviendas tienen un entorno cubierto con vegetación combustible.

Se puede sumar a este último, la labor que hace el Cuerpos de Bomberos, especialmente de aquellas comunas con centros poblados y viviendas junto o próximas a vegetación en condiciones de iniciar y propagar un incendio forestal.