¿Presenta el borrador constitucional un mejor sistema económico para Chile? Debaten Elisa Cabezón y Ramón López

Uno de los temas más debatidos, y tal vez el cambio más grande que hace la propuesta constitucional, es al sistema económico nacional. A poco más de un mes de que la propuesta deba ser aprobada o rechazada en el Plebiscito de Salida del próximo 4 de septiembre, dos economistas debaten sobre la propuesta y lo que consideran sus ventajas y debilidades. 

De los puntos a considerar, los expertos debaten acerca de el financiamiento de los Gobiernos Regionales, su capacidad de emitir deuda y establecer impuestos locales, el Estado emprendedor, los derechos de agua y el aumento del gasto fiscal por la creación de nuevos puestos en el Estado. 

Elisa Cabezón

Yo creo que la propuesta nos tira para atrás. Esta nueva constitución puede ser una oportunidad para tener un crecimiento económico más inclusivo y sustentable, que es algo en lo que hay que avanzar, pero creo que como está escrita es un retroceso”.

Elisa Cabezón, economista y miembro de la red Pivotes, un laboratorio de políticas públicas, considera que la propuesta, si bien tiene algunos elementos rescatables, también contiene elementos que introducen inestabilidad al país y eso significaría un retroceso para la economía. “Yo creo que la propuesta nos tira para atrás. Esta nueva constitución puede ser una oportunidad para tener un crecimiento económico más inclusivo y sustentable, que es algo en lo que hay que avanzar, pero creo que como está escrita es un retroceso. Debilita muchos elementos claves para el desarrollo económico, como la propiedad privada, los derechos de agua, la sostenibilidad fiscal, que es esencial para tener un gasto estatal responsable y que permita controlar la inflación; debilita también la seguridad, porque una economía sana se basa en tener un país seguro, y creo que el borrador tiene muchos elementos que la socavan”, afirma.

Sobre la capacidad de emitir deuda, la economista asegura que es un paso para acercarse al modelo argentino, lo cual no considera que sea algo positivo. “Cuando permites a las regiones emitir deuda produce un efecto que en economía se llama las restricciones presupuestarias blandas. Y eso significa que los gobiernos locales pueden gastar sobre sus capacidades, sobre sus ingresos fiscales, porque tienen le expectativa de que, en caso de que no puedan pagar la deuda, el gobierno central los va a rescatar. Y ese rescate se financia con el ingreso fiscal de todo el país. Y eso ha ocurrido en Argentina, Brasil y España, en donde se ha permitido a los gobiernos locales emitir deuda y que este sobregasto fue tan alto que después el salvataje que tuvo que hacer el gobierno para pagar esa deuda comprometió fiscalmente al país completo”, afirma.

“Hay algunos defensores de la propuesta porque dicen que el Fisco no va a poder pagar la deuda de los gobiernos regionales, lo que está en la propuesta, pero en la práctica no es creíble que, si un gobierno regional está con una deuda alta, que el gobierno central no lo vaya a ir a rescatar, porque eso implicaría que se cierren servicios públicos en la región”, advierte Cabezón. 

Sobre lo mismo, Cabezón dice que hay varios estudios que comprueban que hay mejores formas de llegar a la descentralización, que considera un objetivo deseable, pero cuestiona el método al que apuesta la propuesta constitucional. “Los académicos dicen que es mejor no permitir la deuda y en caso de hacerlo, que no es aconsejable, que tenga estas restricciones para controlarla de mejor manera. Pero creo que para avanzar en la descentralización fiscal no es a través de la emisión de deuda, sino que, por medio de un fondo solidario de las regiones, donde cada región aporte al fondo y ese fondo se distribuye según el ingreso de cada región. O sea, que el fondo entregue en base a las necesidades de cada una para equiparar las brechas interregionales. Eso es más recomendado que permitir la emisión de deuda”, explica. 

Problemas locales y Estado Emprendedor

Si vamos a tener un Estado Emprendedor, que compita en igualdad de condiciones con las privadas”.

Respecto a la capacidad que entrega la propuesta a los Gobiernos Regionales de emitir deuda propia, independiente del Gobierno Central, la economista cree que esto puede producir efectos adversos a los deseados: competencia entre las regiones y menor recaudación fiscal. “creo que se puede avanzar en impuestos locales siempre que se cumpla con la condición de que la base de dicho impuesto no sea una base movible. Con esto me refiero que no se coloque sobre ingresos que se puedan cambiar de una región a otra. Por ejemplo, si cada región tiene su propio impuesto respecto de las empresas, entonces las empresas van a elegir donde instalarse. Y esa es una base movible, y lo que puede ocurrir ahí es que se produzca una competencia entre las regiones de quién tiene el impuesto más bajo para ver quién puede atraer a las empresas. Y eso puede hacer que la recaudación de impuestos del país baje, porque cada región querría tener su impuesto corporativo lo más bajo posible y eso va repercutir en el ingreso fiscal. Entonces, si las regiones pueden poner sus propios impuestos, lo primero es que se realice sobre bases imponibles no movibles, para que no distorsione la recaudación total del país”, dice.

Otro de los grandes cambios que se encuentra en la propuesta es que el Estado, ya sea el central o los Gobiernos Regionales, puedan participar en la economía por medio de la creación de empresas públicas. Para Cabezón, esta medida puede traer conflicto con los privados, porque en la propuesta no se encuentra regulada la competencia entre estas empresas gubernamentales y las privadas, lo que podría llevar a una baja en la inversión. 

“Acá tengo una crítica muy fuerte a la propuesta, que permite la creación de empresas públicas regionales, que buscan mejorar los servicios públicos. Estoy de acuerdo con eso, pero si se crean estas empresas públicas regionales, tienen que crearse bajo el principio de neutralidad competitiva. Y eso significa que se garantice que las empresas públicas y privadas compitan en el mercado en igualdad de condiciones, sin que el Estado les dé subsidios, beneficios tributarios, excepciones de libre competencia, etc. El Estado tiene muchas herramientas para beneficiar a las empresas públicas por sobre las privadas. Y si ocurre esto, si el Estado crea estas empresas públicas y las beneficia por sobre las privadas, lo que puede ocurrir es que las privadas, las pymes, pueden perder espacio para participar y colaborar en el desarrollo del país y que el poder de mercado se concentre en las empresas públicas estatales. Entonces, ese principio se debe incluir en la propuesta y, así como está escrita, no lo incluye. De hecho, ese principio fue rechazado durante el debate. Eso lo encuentro muy grave. Si vamos a tener un Estado Emprendedor, que compita en igualdad de condiciones con las privadas, que tienen mucho que aportar y eso te entrega más libre competencia en el mercado y que entrega mejores precios”, afirma. 

Falta de certeza por derechos de agua

Sobre los derechos de agua, la economista considera que la propuesta apunta, con buenas intenciones, a una forma de utilización del recurso que sea pensado con el medioambiente, sin embargo cree que la forma en que está planteada deja muchas interrogantes para las empresa y productores que dependen del agua para sus operaciones. “El cambio que hace la propuesta es que el agua ahora es un bien común, y lo que hace el Estado es entregar el derecho de uso, de aprovechamiento de agua a particulares. Y ese derecho de uso está protegido por la propiedad privada. Y eso les garantiza mucha certeza a los usuarios del agua y también permite que se comercialice en el mercado, permite una eficiencia. Entonces, la reforma que hay en la propuesta, elimina esta propiedad privada sobre los derechos de uso. Y eso crea más incertidumbre para los particulares que usan el agua para actividades económicas, le genera más incertidumbre a las industrias que usan el agua, como la agricultura, la minería, entre otras”, afirma.

“Diría que es un error eliminar esa protección que existe sobre los derechos de agua. Y creo que lo que se puede mejorar es la propuesta que tenemos en Pivotes, que es mantener la propiedad privada y agregar en la Constitución restricciones que permitan proteger el uso cuidando el medioambiente. Eso se podría agregar para tener un uso más sano del agua y enfrentar mejor los escasez hídrica. Cree que la reforma perjudica la certeza que entrega sobre la actividad económica y creemos que se puede trabajar en cómo cuidar el medioambiente sin perderla”, propone como alternativa. 

Sobre el aumento del gasto fiscal, con la creación de los nuevos puestos gubernamentales necesarios para la administración de este nuevo estado, la economista cree que es algo inevitable, por la cantidad de nuevas instituciones que existen en la propuesta. “Solo mirando la nueva organización de los gobiernos autónomos regionales de la propuesta se ve un aumento del aparato burocrático, con la creación de nuevos puestos gubernamentales e instituciones públicas (como el estatuto regional, consejo de alcaldes y alcaldesas, consejo social regional, empresas públicas regionales, consejo de gobernadores, asamblea regional). Esto de todas maneras aumentarán el gasto público en administración burocrática”, afirma. 

Ramón López

No podría darse un sobre endeudamiento porque hay un límite al nivel de deuda que pueden exponerse, entonces esa es una restricción muy importante.

El economista y académico de la facultad de Economía de la Universidad de Chile, Ramón López, en cambio, cree que este cambio de sistema es vital para un futuro Chile, porque el sistema actual, a su parecer, está demasiado centralizado; y la propuesta propone los cambios necesarios para que las regiones se puedan desarrollar plenamente. 

“El mero hecho de la descentralización es tremendo, porque no solamente hay un costo de eficiencia tremendo, sino que además es muy difícil desarrollar el potencial de desarrollo regional cuando tienes un estado centralizado. Tú quieres que los recursos se asignen de forma que las productividades marginales tiendan a ser más o menos similares. No quieres tener una región, como la Metropolitana, que absorba todos los recursos y deje a otras con tan poco, porque eso es ineficiente. Porque si tienes un presupuesto de 100, y asignas 90 para Santiago, la productividad marginal de los recursos en la Región Metropolitana es muy baja, mientras que ese 10 que se les asigna a las regiones, la productividad es muy alta porque el porcentaje es muy bajo. Entonces, si se reasignan una parte de esos recursos que están destinados al centro, haces que se mejoren la productividad en las regiones”, afirma.

Sobre la capacidad de emitir deuda de los Gobiernos Regionales, López tiene una visión mucho más optimista, pues considera que la misma propuesta delimita de buena manera la forma en que las regiones pueden endeudarse. “La propia nueva Constitución establece reglas bastante severas. Si bien permite deudas de los Gobiernos Regionales, estos tienen que estar sujetos a restricciones muy importantes. En primer lugar, tiene límites el endeudamiento como porcentaje de su presupuesto anual. En segundo lugar, tiene prohibido destinar los fondos que puedan destinar por la emisión de deuda para gasto corriente, solamente se puede destinar para inversiones, y con limitaciones sobre la cantidad de deuda que pueden emitir. Además, los servicios de deuda tienen que estar garantizados, tienen que estar sujetos a clasificación de riesgo, como cualquier otra entidad privada. Prohibido usar garantías con bienes del fisco. No pueden hacerlo sin respetar las reglas que acabo de mencionar, lo que le da acceso al mercado de capitales lo que facilita su propia planificación de cantidad de recursos disponibles para la inversión y nada más que para la inversión”, afirma.
 

Sobre la posibilidad de complica a su colega, el sobreendeudamiento de las regiones, López se mantiene más positivo y se aleja de la visión de desorden financiero, aunque reconoce que, como en toda actividad económica, existen riesgos inherentes. “No podría darse un sobre endeudamiento porque hay un límite al nivel de deuda que pueden exponerse, entonces esa es una restricción muy importante. Además, tienen restricciones sobre clasificación de riesgo, al igual que cualquier empresa privada que aspira a emitir deudas. Siempre hay riesgos de que alguna región se podría disparar, pero la vida es así, nada es perfecto y no se pueden prevenir todos los riesgos. Por una parte, si queremos darles autonomía a las regiones, si queremos avanzar a la descentralización, tenemos que tomar ciertos riesgos en términos de financiamiento. Pero el sistema actual es mucho peor, donde si quieres instalar un semáforo en una comuna, hay que esperar la aprobación del sistema central. Y eso se llama centralismo. Y esto es un pequeño paso alejándose de eso”, explica. 

De la misma forma, sobre la capacidad de los Gobiernos Regionales, el académico de la Casa de Bello considera que no debiese existir problema de convivencia porque el mecanismo se encuentra bien delimitado en el proyecto de Carta Magna. “Hay varias cláusulas en la propuesta que están para prevenir la competencia entre las regiones, pero también existe, como en cualquier país que tenga autonomía regional o un sistema federal, existe la posibilidad de que exista competencias regionales para atraer capital bajando impuestos, y eso es un riesgo inherente a la descentralización. Pero esta propuesta tiene recaudos bastante importantes para prevenir o reducir al máximo esa posibilidad. A pesar de todas estas cláusulas, porque nada es perfecto, puede que se dé en algún grado, pero lo importante es que no se dé de manera generalizada y de una manera intensa que afecte el presupuesto de las regiones”. 

Convivencia pública-privada

El problema general es que el Estado chileno ha sido un estado observador, con muy poca capacidad de realmente programar, planificar políticas públicas y llevar a cabo empresas públicas”.

En cuanto al rol del Estado Emprendedor, el economista cree que es una medida que puede llevar muchas externalidades positivas y mejoras al sistema actual, el cual considera le da un rol demasiado limitado al Estado en el sistema económico. “El problema general es que el Estado chileno ha sido un estado observador, con muy poca capacidad de realmente programar, planificar políticas públicas y llevar a cabo empresas públicas, y esa es una limitación inusitada de la Constitución actual. Prácticamente en ningún país del mundo el Estado tiene prohibición de formar empresas públicas. Y esto le da la posibilidad, no solamente al Estado central, sino que también a los gobiernos regionales, de establecer empresas. También hay limitaciones sobre la forma en que se van a establecer. Pero creo que uno de los grandes problemas de la economía chilena ha sido el Estado subsidiario extremo que fue impuesta por la Constitución de Pinochet”, afirma.

“Hay cláusulas en la propuesta, que la considero bastante sabia en varios aspectos, que tiene consideraciones para prevenir al máximo el uso político de estas empresas públicas que se van a formar. Creo que el Estado puede ser tremendamente complementario con la inversión privada. Si están bien dirigidas estas inversiones tiene que hacerse cargo de actividades que involucran externalidades positivas, tecnológicas y de otro tipo; que involucran actividades que el sector privado no lo hace. Entonces, creo que más que competencia con el sector privado, hay un alto grado de complementariedad. En este momento, la generación de tecnologías en Chile ha sido un fracaso absoluto en los últimos 40 años, porque el sector privado no invierte en investigación y desarrollo. Chile, en estos momentos, invierte 0.34% del PIB en I&D. La consecuencia lógica de eso es que la productividad ha decaído en los últimos 15 años. Si no se invierte en desarrollo tecnológico, va a ser muy difícil que salgamos de la mediocridad económica en que estamos sumidos. Y la única forma de lograr vencer ese problema es tener un Estado más activo, que por ejemplo haga convenios con universidades regionales para integrar en cada región investigación y extensión, que es muy importante. Y esto también les permite a los gobiernos regionales un rol más activo en la planificación de su presupuesto en vez de ser meramente ejecutores”, continúa. 

Derechos de agua y su “mala utilización”

Sobre los derechos de agua, López cree que esta propuesta introduce grandes reformas necesarias, pues el sistema actual se presta principalmente para la especulación y mala utilización de los derechos de agua. “Aquí ha habido un abuso de los derechos de agua, que son absolutos, privados, transables, que no te garantiza en absoluto un uso eficiente desde un punto de vista social o económico. Esto es un cambio fundamental: la forma de visualizar el agua a través de las juntas regionales donde se le pone limitaciones a las concesiones privadas y se establecen entidades regionales en cada cuenca sobre las prioridades de cada una, para poder suplir a la comunidad en primer lugar y poner restricciones sobre la compraventa de los derechos de agua, poner fin a la especulación con los derechos de agua, que es lo que existe hoy. Empresas o individuos que tienen acceso a derechos de agua absolutos que los usan solamente como especulación, no para la parte productiva. Hay un montón de problemas en el sistema vigente que esta propuesta se encarga de reducir”.

De igual manera, frente al estudio de Libertad y Desarrollo que establece que el gasto fiscal aumentaría en $13 mil millones de pesos para sustentar a los nuevos servicios y cargos públicos que deberían crearse con el nuevo sistema, el economista considera que el monto es irrelevante en cuanto se compara con el total del presupuesto estatal. 

“Aceptemos la cifra de $13 mil millones de pesos, que son $14 millones de dólares. ¿Qué es eso dentro del PIB? Con un PIB de $250 mil millones de dólares, es como 0,00001%. Nada. Está en los errores estadísticos. El gasto público es de $70 mil millones de dólares. O sea, estamos hablando de cifras que, desde un punto de vista personal suena a mucha plata, desde punto de vista del Estado significa un aumento insignificante del gasto público. Hay que tener perspectiva en esto, porque puede sonar muy impactante, pero ese presupuesto, incluso dentro de un presupuesto regional es nada. Por ejemplo, la municipalidad de Las Condes maneja un presupuesto total de cómo, y espero no equivocarme, de $400 millones de dólares. Para el país eso es nada”, dice, para finalizar.