Ejemplo de una política de Estado: la estrategia chilena hacia el Asia Pacífico

Como lo hemos dicho en otras columnas, uno de los actuales problemas de nuestra política exterior es la creciente erosión de su dimensión de Estado. Es decir, la falta de consenso al interior de la clase política y su extensión a los actores institucionales, respecto del propio concepto de interés nacional o bien respecto de los medios para conseguirlo o preservarlo. Esta situación se viene arrastrando desde el término del gobierno del Presidente Ricardo Lagos, quedando en notoria evidencia durante el segundo período del Presidente Sebastián Piñera a propósito de temas como el CPTPP, los acuerdos de Escazú y el Pacto Migratorio, y las acciones frente a la dictadura de Maduro en Venezuela. 

Urge entonces generar las condiciones necesarias para un amplio diálogo en el cual se reconstruya un consenso que permita diseñar e implementar una política exterior de Estado, que se mantenga más allá del gobierno de turno. Esto, sin duda, que se hace más complejo por el momento político que atravesamos, incluyendo el proceso constitucional, pero es ineludible desarrollar este proceso.

Como contribución a la reflexión y discusión, quisiera rescatar un ejemplo de lo que ha sido una política de Estado, bajo la premisa de que dentro del concepto del interés nacional hay elementos que varían poco (como lo deja en evidencia la historia), de ahí su continuidad en el tiempo.

Uno de los elementos que define la política exterior de un país es su situación geográfica y su configuración territorial. Chile es una larga franja de tierra en la punta sur de América, con una inmensa costa pacífica y con proyección antártica. Una plataforma entre el Pacífico y el Cono Sur.  Esa condición, hizo que tempranamente, iniciada la república, los sucesivos gobiernos impulsaran la navegación transpacífica y el comercio con la cuenca. Producto de esa actividad, se incorporó a nuestro territorio Rapa Nui, consagrando lo que es actualmente nuestra tricontinentalidad. Ya a mediados del siglo XIX Chile exportaba trigo a Australia (y Ramón Freire estuvo exiliado allá) y a fines de ese siglo, se establecieron relaciones diplomáticas con Japón (1897).

En la primera mitad del siglo XX, Pablo Neruda fue cónsul en la zona (Batavia, Colombo y Rangún, en ese entonces colonias europeas).

En 1970, Chile fue el primer estado latinoamericano en reconocer a la República Popular China y en establecer relaciones diplomáticas con dicho país.

Durante la dictadura militar, se dio un nuevo brío a la proyección hacia el Asia Pacífico, como una alternativa al ostracismo impuesto por la mayoría de los países americanos y europeos. El canciller Hernán Cubillos fue el articulador de este esfuerzo, con la apertura de varias embajadas en el sudeste asiático.

Con la recuperación de la democracia, se mantuvo este impulso. Los presidentes Aylwin, Frei y Lagos tuvieron la absoluta claridad del cambio del eje del poder mundial hacia el Pacífico Occidental y la consecuente necesidad de acoplarse tempranamente a dicho carro para el provecho de Chile. Por eso, junto con reforzar nuestras misiones diplomáticas y abrir nuevas embajadas en la región, se negoció nuestro ingreso al APEC, foro creado en 1989 y que agrupaba a las principales potencias de la cuenca. Chile fue admitido en 1994, en gran medida por su historial de presencia en la región y su intensa actividad por crear un puente entre el Asia Pacífico y Sudamérica. Nos convertimos en el miembro 18 y el segundo de Latinoamérica tras México. Posteriormente, contribuimos al ingreso de Perú, antes de la moratoria de nuevos miembros que se mantiene hasta hoy.

Profundizando su estrategia y aprovechando su condición de país “adelantado” en la relación con el Asia Pacífico, Chile y Singapur, en 1999 con el presidente Frei y el primer ministro Goh, crearon el Foro de Cooperación América Latina y Asia del Este (FOCALAE), como una instancia para acercar a ambas regiones en todos los planos. En la actualidad este foro cuenta con 36 estados miembros.

Nuestra participación en estos foros le dio otra dimensión a nuestras relaciones con la región, tanto en lo económico comercial como en lo político. Ello posibilitó la negociación y suscripción de tratados de libre comercio con China, Corea del Sur y Japón, además de varios estados del sudeste asiático y de Oceanía. Nuevamente Chile fue el primer país en negociar un TLC con China y en menos de 20 años este país pasó a ser nuestro primer socio comercial y un creciente inversor.

Hoy más de la mitad de nuestro comercio es con Asia y una proporción creciente de la inversión extranjera proviene de esa región.

En el 2005, fue firmado el Acuerdo de Asociación Económica (AAE) entre Chile, Singapur, Nueva Zelanda y Brunei Darussalam, lo que se conoce como P-4. El contenido de dicho acuerdo y su espíritu fueron recogidos por Estados Unidos, al lanzar unos años después la iniciativa del TPP.

Como sabemos, Estados Unidos propuso crear una gran área de libre comercio e integración económica en la cuenca del Pacífico bajo su liderazgo y con la exclusión de China. Finalmente, al ser electo Trump, este se retiró de la negociación que ya estaba prácticamente concluida y ello estuvo a punto de liquidar la iniciativa. Chile, con la Presidenta Bachelet y su canciller Muñoz, propuso exitosamente continuar con la negociación a los otros miembros, en lo que sin duda fue uno de los altos momentos de nuestra diplomacia. Finalmente, en los últimos días del Gobierno de Bachelet se suscribió el CPTPP (o TPP11). Este acuerdo, que representa el 40% del PIB mundial, también ofrece la posibilidad de acumular origen, lo cual abre la posibilidad para Chile de una mayor participación en las cadenas de valor de los demás miembros de CPTPP.

Lamentablemente, una campaña de desinformación por distintas organizaciones nacionales y extranjeras, así como la pérdida del consenso reseñada, han impedido hasta la fecha la aprobación parlamentaria (solo resta el Senado). Mientras, el acuerdo ya se encuentra vigente y Perú también lo ratificó. Además, China y el Reino Unido están solicitando ser miembros. Todo el discurso que hacen distintos políticos y economistas de agregar valor a nuestras exportaciones se contradice con la pérdida de oportunidades que significa no estar en cadenas de las cuales podríamos participar.

En el 2011 Chile se unió a la Alianza del Pacífico, iniciativa impulsada por Perú y que buscaba fortalecer la acción latinoamericana frente al Asia Pacífico.

Hasta hace unos años, a los ojos de los países del Asia Pacífico, Chile figuraba como un país líder y socio confiable en el contexto latinoamericano, lo que se tradujo, además de todos los logros ya mencionados, en la concesión a Chile por ASEAN en su cumbre de 2019, de la condición de “socio de desarrollo”. Esta categoría, solo otorgada antes a Alemania, implica una posición de privilegio para el diálogo y la cooperación con este bloque.

El año pasado, Australia, Nueva Zelandia y los países de ASEAN dieron su visto bueno para que Chile se pueda integrar al acuerdo de libre comercio vigente entre ellos.

También el año pasado entró en vigor el Acuerdo de Asociación de Economía Digital (DEPA), que negociamos y suscribimos con Singapur y Nueva Zelanda y cuyo objetivo principal es establecer ciertas reglas básicas para promover a nuestros países como plataformas para la economía digital. Este tratado pionero ya ha generado el interés de varios países por unirse, entre los cuales se encuentran Canadá y Corea del Sur.

Por último, nuestro país ha impulsado un proyecto de interconexión con fibra óptica entre Sudamérica y el Asia Pacífico, denominado “Proyecto Humboldt”, que unirá Valparaíso con Sydney y que está en una etapa avanzada, habiendo logrado la adhesión de Argentina y Brasil que se sumarán al financiamiento, así como Australia y Nueva Zelanda.

Todo ese capital está hoy amenazado, con las recientes señales: suspensión de la cumbre APEC en 2019 bajo la presidencia chilena (por primera vez en la historia del bloque), incertidumbre sobre nuestro derrotero político y su impacto en la economía (agravado por la amenaza latente de la desarticulación de todo nuestro entramado comercial), y por nuestra negativa en ratificar el CPTPP.

Aunque algunos quieran presentarlo como un instrumento aislado, el CPTPP es parte de una estrategia mayor, que difícilmente se puede separar del conjunto y menos sin pagar costos. Si no lo ratificamos, ¿qué se puede esperar de la invitación que recibimos para unirnos al TLC ASEAN-Australia-Nueva Zelanda? ¿Sí a ellos, pero no a ellos también como contrapartes en otro acuerdo más ambicioso? ¿Y si queremos escalar en el valor de nuestras exportaciones y sumarnos a cadenas globales, vamos a desechar la plataforma que nos lo ofrece, por ejemplo, en la industria de la electromovilidad con el litio? ¿Y vamos a cambiar esa plataforma por un sistema de promoción interna que probablemente no va a llevarnos realmente a ninguna parte? Y en APEC, de ser firmes partidarios de una gran zona de libre comercio e integración, ¿vamos a favorecer la antítesis contribuyendo al desfondamiento del proyecto original del foro? Y en la Alianza del Pacífico, ¿maniobraremos para que se transforme más bien solo en un mercado regional, dejando de lado su propósito de llegar juntos a los mercados asiáticos?

En las relaciones internacionales como en la vida, la competencia no se suspende. Lo que uno deja de hacer y sus errores, son aprovechados por otros. En Sudamérica, sin duda que Perú viene capitalizando su participación en el Asia Pacífico. El 2024 presidirá por tercera vez el APEC (luego de haberlo hecho en 2008 y 2016), lo que le da incidencia para definir la agenda del bloque. Además, bajo el Presidente Castillo (gobierno inequívocamente de izquierda) se ratificó el CPTPP.

Mientras la posición de Chile se debilita en la cuenca del Pacífico, la de otros de nuestra región se fortalece y esto incide desde lo económico hasta la influencia política.

Esa es la consecuencia de haber perdido el consenso en torno a la política exterior y su descenso a la trifulca doméstica y estar supeditada a la decisión del gobierno de turno. Y este costo está recién aflorando.

La mayoría de nuestros gobernantes a lo largo de nuestra historia republicana entendió que la política exterior era una herramienta esencial para apalancar nuestro desarrollo y compensar nuestra debilidad relativa por población y lejanía. Y sus frutos han sido evidentes, especialmente en lo que respecta al Asia Pacífico, con una continuidad directa que se remonta a la década del 70 del siglo pasado, sin perjuicio de entroncarse con una prioridad nacional desde los albores de nuestra independencia.

¿Estaremos cerrando un capítulo exitoso de nuestra política exterior de Estado? Y si va a haber un cambio profundo de rumbo, ¿cuáles serán los elementos de nuestra política hacia esta región? Sinceramente, espero que no sea el caso, aunque las señales no son auspiciosas en un contexto doméstico donde predomina la ideología sobre otras consideraciones.

Aunque el contexto político polarizado que atravesamos hace más difícil revisar, discutir y acordar una urgente actualización de nuestra política exterior con una perspectiva transversal, numerosas voces se han alzado para apoyar este propósito. Confío en que las nuevas autoridades, tanto el Presidente de la República como las autoridades del Ministerio de Relaciones Exteriores y los parlamentarios favorecerán esa discusión. Como evidencia de la trascendencia de ese debate están los frutos que generó nuestra política con el Asia Pacífico y los costos que empiezan a emerger de su discontinuidad, a falta de una alternativa.